粮食作物的政策性农业保险发展困境与对策研究

粮食作物的政策性农业保险发展困境与对策研究一文创作于：2023-08-16 05:23:07，全文字数：14582。

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摘 要：务农重本，国之大纲。农业保险在稳定农业生产、维护粮食安全、促进农村经济发展等方面的作用不容忽视。本文基于广东省湛江市雷州市的调研情况，挖掘创新案例，对粮食作物的政策性农业保险发展历程与发展困境进行分析，并提出发展对策，以强化分散粮食作物种植风险制度建设，夯实粮食安全根基。

关键词：农业经济；粮食作物；政策性农业保险

民为国基，谷为民命。由于农业天然存在的弱质性导致农户作物收成、经济收入的不稳定性。基于乡村振兴战略背景，政策性农业保险等金融支农业务不断增加，切实保障了农户的根本利益。在党和政府的指导下，政策性农业保险工作稳步推进，但同时部分问题也随之显现，在一定程度上阻碍了农业发展，降低了农户种植的积极性。在广东省湛江市雷州市开展深入全面的社会实践调研过程中，笔者挖掘粮食作物政策性农业保险相关创新性、发展性的案例，分析发展困境并剖析原因，从当地实际出发，提出对策建议。

一、试点案例

雷州市作为推行政策性水稻完全成本保险试点地区，成功落地首单政策性水稻完全成本保险。2022年，在保持原保费40元/亩不变的情况下，水稻费率从4%下降至3.2%，理赔起赔线从20%降低至15%，单位保险保障金从1000元/亩提升至1250元/亩，农户仅需负担20%保费，自交保费8元/亩，剩余保费分别由中央政府、省级政府补贴与市、县财政负担。与传统的政策性水稻种植保险相比，该保险降低费率和理赔起赔点、进一步提高保险金额，使农户享受更大程度的保险优惠，达到了提高粮食作物的保障水平、增强农户抗风险能力、扩大农业保险受益群体的目的。

二、现状分析

（一）发展历程

2010年，随着被列为广东省政策性水稻种植保险工作试点，雷州市的政策性农业保险覆盖至水稻等粮食作物。截至2015年，雷州市水稻、甘蔗种植保险总参保面积103万亩，有效促进了农业增产、农民增收和农村稳定。2018年，湛江市农业厅等部门颁布《2018—2020年湛江市政策性农业保险实施方案》，将水稻制种纳入政策性农业保险品种；随后，雷州市确定单位面积标准产量，完善水稻制种农业保险投保制度，进一步提高粮食作物的保障水平。2021年，湛江市农业农村局等部门颁布《2021—2023年湛江市政策性农业保险种植业险种（不含森林险）与养殖业险种实施方案》，将水稻每亩保险金额从800元提升至1000元，并提出到2022年，基本建成功能完善、运行规范、基础完备，与湛江市农业农村现代化发展阶段相适应、与农户风险保障相契合的多层次农业保险体系的发展目标。

（二）存在的困境

一是发展目标模糊。目前，雷州市粮食作物的政策性农业保险发展目标有待进一步明确，缺少阶段性发展目标。面对上级政府就政策性农业保险所制定的发展目标，因全市粮食作物系跨越多县多村连片种植、种植农户体量较大且零散等以致统筹难度较大。同时，缺少可量化的数据指标以明确发展目标、检验发展成效。

二是依靠政府主导，市场动力不足。我国农业保险制度发展之初过度依赖政府主导，虽以财政补贴为核心的农业保险制度逐步建立，但忽略了农业保险市场本身所具有的调节作用，直至2009年才逐渐发展为政府主导与市场调节相结合的模式，建立起更符合社会发展实际的风险分散机制。2015年起推进农业供给侧结构性改革，创新险种逐步开发，粮食作物、特色作物等农产品农业保险才成为重点发展对象。

在我国农业保险制度的发展历程中，政策性农业保险承保公司处于被动地位，依赖政府指导，无法充分发挥其主观能动性。同时，作为市场主体的保险公司面对零散的投保主体和繁杂的赔付工作，需要较高的运营成本，故而积极性不高。除此之外，政府采取投标方式确定某一家保险公司为农户提供政策性农业保险，但对承保公司的动态管理和考核评价落实不力，且承保公司内部缺乏有效激励机制以提高赔付效率，使得市场竞争机制无法充分发挥其促进管理体制更新、服务水平提升的功能。

三是投保意愿不足，农户满意度不高。雷州市种植粮食作物易受台风、水涝等自然灾害影响以及市场波动的价格影响，理论上农户对政策性农业保险需求只高不低。然而，当地种植粮食作物的农户近7成年龄处于40岁至60岁，呈明显中老年化趋势，保险意识较为淡薄；同时，农户的受教育水平较低，接受初中以上学历教育的人数不足3成，多数无自愿投保意愿，由此可见，农户投保意愿与其受教育水平呈正相关，符合我国农业发展缺乏高学历人才支撑的现实情况；另外，绝大多数参保农户了解政策性农业保险的渠道为政府和承保公司宣传，其他渠道较少，也影响其投保意愿。

农户满意度一定程度上影响其投保意愿。在针对雷州市种植粮食作物的农户对于政策性农业保险的满意度调研中，有近50%的农户认为承保公司目前理赔速度有待提升、理赔金额不及预期，有超6成的农户表示承保公司的服务态度欠佳，有不足3成的农户认为目前投保公司规定的理赔程序较为烦琐。部分农户认为承保公司若无法提高服务质量，满足自身的抗风险需求，可能会放弃继续投保。

四是缺少典型案例。在宣传推广政策性农业保险的过程中，缺少典型案例，无法发挥其示范引领作用，树立良好的市场行业风向标。2022年，雷州市成功落地首单水稻收入保险，从减轻农户灾害损失、降低农业生产风险向农户产后收入保障发展，通过锁定农户的水稻种植收益，为农户提供“产量+价格”的双重保障，进一步提高农户的生产积极性；2023年，雷州市成功落地首单政策性水稻完全成本保险，扩大农户生产投入的保险范围，提高单位保险保障金，??化政策性农业保险的保障力度。但政府并未将各类创新发展的政策性农业保险转化为一系列典型案例，向农户加大宣传力度，忽视了典型案例引领风向和示范带动的重要作用。

三、原因探析

（一）理论原因

传统政策性农业保险相关理论存在诸多分歧，笔者认为主要存在以下两点不足。第一，存在认知混同。不同作物的农业保险对农户行为影响不同，从而导致不同作物的保险性质存在差异。但理论探讨中未能体系化区分农业保险的具体类别，导致对于政策性农业保险的性质存在认知混同。第二，缺乏实证研究。基于农业种植影响因素的复杂性，财政补贴在是否能够影响农作物供给曲线的移动及其作用程度等问题上缺乏实证研究，不利于政策性农业保险理论制度的有效建立与长远发展。粮食作物的政策性农业保险发展困境与对策研究

（二）制度原因

我国政策性农业保险发展依赖政府主导，以各级财政补贴为主扶持政策性农业保险发展，在一定程度上导致协同发展的多元主体作用微弱，所形成的农业保险供需结构与社会经济改革发展趋势相违背，亟须转变成为与社会经济改革发展相协调的制度模式。此外，过度依赖指导性文件开展政策性农业保险工作，如现行的《农业保险条例》系依据《保险法》《农业法》等法律制定，不具备稳定性与权威性，究其根本农业保险依旧是以合同形式存在，被《保险法》第一百八十四条排除使用。权威性、规范性法律文件缺位容易造成多元主体之间的利益难以协调，政府引导作用的长效机制难以健全，同时导致在宣传政策性农业保险制度时过于强调政策信息的宣传，具有明显的政策导向，忽视了制

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