第五节实行三权分置

《新中国农业农村发展研究70年》第五节实行三权分置,页面无弹窗的全文阅读!

一农地“三权分置”是农地产权制度顺应社会实践发展的理论创新

家庭联产承包责任制的本质是把农地产权中的狭义所有权界定并分配给村集体——从而搁置所有制争论和纠结，同时将农地产权中的经营使用权（概念上统称为承包经营权）分割出来，分配给承包农户，使得他们拥有了土地产出的（相当大部分）剩余索取权，进而激励了其努力投入，刺激了生产。家庭联产承包责任制的成功正是按照“将收益和成本集中到所有者身上能够创造更有效使用资源的动力[81]”的所有权配置最优原则[82]要求，把土地产出剩余索取权分配给了最能决定土地产出大小的承包户。这一产权制度的成功也可以理解成顺应当时广大农户（承包户）对土地经营权的强大需求——通过经营土地来解决温饱问题，适时地将承包经营权从土地整体产权中隔离出来并加以配置。

产权制度结构总会随着技术发展和权利需求变化而发生变迁。随着经济发展，社会对土地耕作权（经营权或使用权）的需求主体发生了分离，此时，产权制度必须考虑如何把耕作权从原先的承包经营权中隔离出来并如何进行分配的问题。一方面，农业劳动力（主要为承包农户）内部发生分离。经济发展带来非农就业机会的增多使得农业劳动者的机会成本因自身知识水平不同而呈现明显的异质性，能够外出务工的人对土地耕作权的需求明显下降，他们有着强烈的撂荒激励。另一方面，经济发展带来用于农业生产的技术增多和土地经营存在规模效应使得没有外出打工的人，以及从来没有获得承包土地但拥有较高知识水平或者对经营农业有良好预期的人（往往是某村集体经济组织之外的人）对土地耕作权的需求明显增加。如果世界是没有交易成本的，耕作权需求大的农户能马上从不愿意耕作土地的农户手中转入土地，市场立即出清，进而实现规模经营，形成双赢局面。而现实世界充满各种交易成本，此时的农地产权制度必须重新考虑原先制度框架下的“承包经营权”到底具有哪些内涵？比如，承包户是否具有完整的“不耕作”或者撂荒权利？撂荒所产生的“外部性”[83]如何解决？在这些内涵界定清楚的基础上，如何进一步地将土地耕作权（后来的“经营权”）从承包经营权中隔离出来，并进行恰当分配。是分配给原承包户，还是分配给最能影响土地产出价值大小的经营主体？要不要对这种权利的稳定性进行保障？等等，一系列的问题对农地产权制度的理论创新提出了迫切要求。

在这样的现实背景下，农地“三权分置”制度应运而生，着力对农地狭义所有权、承包权和经营权等权利体系的界定和分配进行理论创新。2013年7月，习近平总书记在湖北省视察时提出“研究农地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”。首次在国家层面提出农地所有权、承包权、经营权三者关系的构想。2013年12月，中央农村工作会议正式提出承包权和经营权分置。会议指出，要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。随后一系列的中央文件积极推动“三权分置”。以2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》为标志，“三权分置”改革进入全面推进和实践阶段。该意见指出，“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。

二农地“三权分置”制度仍处在不断完善发展过程中

当前全国各地正在积极探索“三权分置”的具体实现形式，理论和实践层面都存在很多需要思考的问题，“三权分置”制度仍处于理论创新和实践探索阶段。比如，如何界定集体所有权、农户承包权和农地经营权的边界和内涵？集体所有权是否应该包括“在占有、处分方面的权能”，是否应该“发挥其在处理土地撂荒方面的监督作用、在平整和改良土地方面的主导作用、在建设农田水利等基础设施方面的组织作用，在促进土地集中连片和适度规模经营方面的桥梁作用”?[84]等等。再如，经营权是否从属于承包权？承包户是否对经营权拥有剩余控制权？经营权是否含有再流转的权限？生产补贴是发给经营权所有者还是承包权所有者？等等，一系列问题亟待深入研究。

第五节 实行三权分置

第五节实行三权分置