第四节 强化产权稳定性
《新中国农业农村发展研究70年》第四节 强化产权稳定性,页面无弹窗的全文阅读!
家庭联产承包责任制的建立标志着中国农地产权制度的基本框架被确定。基本框架的确定意味着两个基本清晰[68]：一是农地产权的产权束（权利）构成基本清晰，即家庭联产承包责任制实行后，农地产权束由狭义所有权、承包经营权、使用权、收益权、处置权、转让权（流转交易权）和剩余控制权七项产权[69]（或权利）构成。二是农地集体所有制基本清晰，即狭义所有权的归属（所有者）是清晰的（归生产队）。当产权束清晰后，理论逻辑上，产权制度的努力方向就是让每一项产权都尽可能稳定或者不断强化其稳定性，即努力让这些产权的相关规则是稳定[70]的，以使人们据此可以产生稳定预期。产权稳定性主要包括三层含义：第一，关于产权的定义、分割、占有、利用等界定规则是稳定的；第二，这些规则的有效期尽可能长，即规则是长期有效的；第三，这些规则是可执行的或者执行程度高，要么是可自我实施的，要么被第三方（往往是国家/政府）执行的保障程度高，即这些规则是能被国家法律（或力量）强制执行的。
现实中，理论界和政策制定者高度一致地认为农地产权制度的稳定性是极其重要的，而且就如何强化产权稳定性进行了深入讨论，总体而言主要围绕如下问题进行讨论：如何进一步稳定农户与集体的土地承包关系（即）是否稳定，土地承包期限长短，是否允许土地调整和土地确权登记颁证的意义等。这些讨论的理论成果最终都将丰富和完善农地产权制度理论。需要强调的是，随着农地集体所有制的确立，狭义所有权与承包经营权的分离得以实现，农地产权制度的研究重心就转移到了除狭义所有权外的承包经营权等产权的相关问题上。由于农地集体所有制必须长期坚持，即狭义所有权具有非常高的稳定性[71]，因而，农地产权稳定性更多是承包经营权等产权的稳定性，很多努力也是围绕它们而开展的。
一 延长承包期限
如“如果交易费用为零，永久租约就没有必要了[72]”预示的道理一样，如果中国农地资源是在一个不为交易成本和风险所困扰的世界中加以配置的话，承包农户可以在任何一个时点上无成本获得（任何承包期限）承包土地的权利，在地上的投资（特别是专用性投资）及所创造的收入（产出可以核实的话）也可以得到无成本的保障和转让，承包期限的长短也无关紧要了，否则，必须通过延长期限来提升承包土地的产权稳定性，进而稳定农户利用土地的预期，刺激高效使用土地行为。
而现实中，农户获得承包土地、利用承包土地、转让或流转交易土地等都需要花费巨大成本，因此，农地承包关系的稳定性就变得至关重要，最直接的方法就是延长承包合同的期限，“也就是把承包期不断延长，一直延长到农民与土地的关系稳定”[73]。理论界等各种讨论最终都集中体现为承包期由15年延长到30年，且承包到期再延长30年。1984年中央一号文件明确要求，“土地承包期一般延长到十五年以上，以鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营；生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些”。1997年8月27日，中共中央国务院印发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》要求“各级党委和政府要充分认识稳定土地承包关系的重大意义，在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年”。2002年颁布的《农村土地承包法》规定“耕地的承包期为三十年”。2017年党的十九大报告指出，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。
二 禁止土地调整
土地集体所有制的一个最重要的制度安排是集体经济组织成员人人有份，即增加的人应该分一份，减少的人就应该拿出来。所以，从理论上来讲，这套以成员权为基础的制度安排的结果是要随时根据集体成员人数的变化来对土地进行调整（行政调整）。对此，学界对这种土地调整的必要性和调整范围的大小有所研究。一些研究认为在人均资源禀赋少、人地矛盾尖锐的地方，不断按人口变动来平均地权是农民的一种自发要求[74]；一些学者认为要按照市场化的土地制度目标的要求，割断人对地的依赖关系，改变平均承包方式，普遍实行竞争承包；取消机动地，禁止“小调整”[75]。总体而言，禁止土地调整，增强农地产权稳定性以提高土地配置效率成为主流观点。这种观点得到经济现实发展的支撑。一是全国人口自然增长率持续下降（例如，由2000年的7.58‰持续下降到2008年的5.08‰）和农业人口比重显著下降（2001年农业人口占总人口比重为73.32%,2008年下降到48.60%）导致必须进行调整的人口压力大大缩小；二是土地流转市场的不断发展对行政性调整形成替代之势[76]；三是村级民主进程的加快导致调整不再那么随意，难度增大。而且，很多研究根据调研数据证实土地调整确实有明显下降趋势。[77]
中央政策层面，一直都强调要稳定农地产权，主要体现为要求坚持“大稳定、小调整”原则，而且明确提出“禁止调整”。1984年中央一号文件指出，“在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整”。1997年8月27日，中共中央国务院印发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》要求，“开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定。‘大稳定、小调整’是指在坚持上述原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。但需要坚持一些原则”。2002年颁布的《农村土地承包法》规定，“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定”。
三 推进确权登记颁证
“产权的强度由实施它的可能性与成本来衡量，这些又依赖于政府、非正规的社会行动以及通行的伦理和道德规范。”[78]农地产权如果得不到政府的保护，该产权将不能产生激励作用。政府保护主要体现为法院依据相关法律对相关合约进行强制执行。因此，农户对土地拥有的每一项权利必须有一个法律层面的依据，例如产权证（或者权属法律证明），以便据此获得法律保护。
现实层面，随着城镇化发展、农地流转的发生和农村集体经济组织成员人数和结构的大幅变动，农村人地分离和错位问题日益明显，使得“长期以来，一些地方存在承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，导致农民土地权益依法保障程度低”[79]。为了真正让农民吃上“定心丸”，让农民的土地权属确实有法可依，中央政府通过一系列的“确实权、颁铁证”措施来强化农民土地权益依法保障。2004年农业部颁布《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》强调，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其他方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。2007年的《中华人民共和国物权法》规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”2008年中央一号文件要求要“确保农村土地承包经营权证到户”。更具体地，2011年国土资源部、财政部和农业部联合印发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》强调，“《土地管理法》实施以来，各地按照国家法律法规和政策积极开展土地登记工作，取得了显著的成绩，对推进土地市场建设，维护土地权利人合法权益，促进经济社会发展发挥了重要作用。但是，受当时条件的限制，农村集体土地确权登记发证工作总体滞后，有的地区登记发证率还很低。已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，这与中央的要求和农村经济社会发展的现实需求不相适应。力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖”。这标志着农村集体土地确权登记颁证工作全面推开。随后，2012年中央一号文件要求“加快推进农村地籍调查，2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”。经过长期的努力，“截至2018年6月底，31个省（区、市）均开展了承包地确权工作，确权面积13.9亿亩，超过二轮家庭承包地（账面）面积；17个省份已向党中央、国务院提交基本完成报告，其余省份也已进入确权收尾阶段”[80]。