第二节 健康保障体系变迁和发展
《新中国劳动经济学研究70年》第二节 健康保障体系变迁和发展,页面无弹窗的全文阅读!
一 计划经济时期（1949—1977年）的医疗保障体系
（一）改革开放前农村合作医疗的发展
新中国成立之初，农村合作医疗是在特定历史条件下形成的，依托于农村合作社。其最初始于医疗服务方面的合作，之后慢慢过渡到医疗筹资方面的合作。1953年，山西省高平县米山乡创建了高平县第一个联合诊所，在合作化的浪潮中，1955年5月，该联合诊所演变为联合保健站，实行“医社结合”，保健站由农业生产合作社、农民和医生三方集资兴建，日常经费来自农民缴纳的“保健费”、农业社提取15%—20%的公益金，以及医疗收入（主要是药费）[20]。在1959年12月卫生部党组向党中央提交了《关于全国农村卫生工作山西稷山现场会议情况的报告》和附件《关于人民公社卫生工作几个问题的意见》，提出了“合作医疗”的主要特点：一是社员每年缴纳一定的保健费；二是看病时只交药费或挂号费；三是其他的费用由公社、大队的公益基金补助。1968年，毛泽东同志批示推广湖北长阳县乐园公社办合作医疗的经验，掀起了全国兴办合作医疗的高潮。1978年3月5日，《中华人民共和国宪法》规定，国家积极支持、发展合作医疗事业，使医疗卫生工作更好地保护人民公社社员身体健康，发展农业生产服务。对于经济困难的社队，国家给予必要的补助。这就将合作医疗纳入了国家的基本法律框架之内。1979年12月，卫生部等5部委联合发布了《农村合作医疗章程（试行草案）》，再次对合作医疗进行肯定，确立合作医疗为社会主义性质的医疗制度，是群众的集体福利事业。在人民公社体制下，农村合作医疗作为一项集体福利制度[21]，得到了集体经济的支持，保持了较高的覆盖面。1958年，合作医疗覆盖率约为10%，到1962年，这个数字已接近50%[22]。到20世纪70年代末，全国90%以上的行政村（生产大队）实行了合作医疗。而合作医疗的经费主要有以下几个来源：集体经济的公益金、农民缴纳的保健费和业务收入（药品利润）[23]。
（二）改革开放前的城镇医疗保障制度
新中国成立以后，逐步建立了覆盖国家机关、事业单位干部的公费医疗制度和覆盖城市职工及其家属的劳保医疗制度。1951年，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，1952年颁布《政务院关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的提示》，1953年，卫生部下发《国家工作人员公费医疗预防实施办法》，扩展公费医疗范围。公费医疗通过医药部门向享受公费医疗的人员及其家属提供免费的医疗保健服务，个人只需缴纳象征性挂号费等费用。劳保医疗由企业组织实施，面向本企业职工及其家庭成员，职工无论在职还是退休，均能享受到免费的医疗待遇，只象征性地收取挂号费等，劳保医疗经费来自企业的成本列支和利润提成。20世纪70年代末，公费医疗保障了大约3000万名城镇工作人员的利益，加上受惠家属，总受益人口达5000万左右；劳保医疗的受益人口超过2亿[24]。
这一时期城镇医疗保障制度和当时的经济社会背景紧密结合。第一，历经长期战乱，甩掉“东亚病夫”的帽子，成为党领导人民医治战争创伤，增强民族凝聚力和国家力量的重要途径，医疗卫生成为重要的政治问题，政府对于医疗卫生进行了有力的领导；第二，计划经济时期，为了保障优先发展重工业的赶超战略的实施，尽快实现工业化，必须尽量降低劳动力成本，同时，维护社会公平是政府执政的主要理念之一，因此医疗卫生体制的主要目标是控制成本和保障公平性；第三，计划经济时期，城镇居民实现了形式上的充分就业，社会组织程度空前提高，国有企事业单位是城市一切社会保障的主要载体，医疗保障模式也是基于这个基础而建立的。
二 市场化阶段（1978—2002年）医疗保障体系
（一）农村合作医疗的衰落和徘徊
进入20世纪80年代，农村合作医疗迅速衰落。随着家庭联产承包责任制在全国范围内实施，以集体经济与“人民公社”体制为依托的合作医疗出现了滑坡的局面。到1985年，继续坚持合作医疗的行政村由过去的90%下降到5%，根据1989年的统计，这个数字又下降到4.8%[25]。到了20世纪90年代初期，仅存的合作医疗主要存在于上海和苏南地区[26]。合作医疗的滑坡使相当规模的农村居民失去了社会或社区提供的集体医疗保障，全国大多数的农民医疗费用的支出靠自费医疗。受疾病模式变化、人口老龄化和医疗服务价格提高等因素影响，农民的医疗保健费用急剧上涨，农民看不起病和因病致贫、因病返贫的现象比较严重。根据全国卫生服务总调查的数据，农民生病无钱就医的比例在1985年为4%，1993年上升到7%，因为无钱住院的比例在1985年为13%，1993年上升到24%[27]。
表6—6 1979—1992年全国农村办合作医疗的生产大队比重
从20世纪90年代开始，随着初级卫生保健工作的深入，一些地方又积极探索新形势下发展合作医疗的办法。到20世纪90年代中后期，上海、苏南等地区合作医疗覆盖率已经达到了80%以上，抵抗风险能力和保障程度较高[28]。中央对此也非常重视。1993年11月14日，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，决定要求“发展和完善农村合作医疗的制度”。1996年《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》提出要重视农村医疗卫生工作，发展合作医疗，完善县、乡、村三级医疗保健网，改善农村饮水质量和卫生状况。1996年7月，卫生部在河南召开全国农村合作医疗经验交流会，强调举办合作医疗要在政府的组织领导下，坚持民办公助和自愿参加的原则，筹资以个人为主，集体扶持，政府适当支持。之后，多个省份召开了农村卫生工作会议或合作医疗工作会议。1996年，北京、河北、吉林、四川、湖北、河南、新疆等15个省（直辖市、自治区）共选择了168个县市作为本地区合作医疗试点。1997年1月，中共中央、国务院发布实施“关于卫生改革与发展的决定”，对积极稳妥地发展和完善合作医疗制度做出了规定。虽然中央在政策上给予了很多支持，但收效甚微，这个时期农村合作医疗发展非常缓慢，至1997年，合作医疗的覆盖率也只恢复到约13%。卫生部1998年进行的“第二次国家卫生服务调查”结果显示，全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.56%，其中合作医疗的比重仅为6.5%（见表6—8）。
表6—7 1978—1999年全国农村医药费减免（合作医疗）村所占比重
表6—8 农村不同类型地区居民医疗保障制度及其构成
合作医疗衰落和徘徊难发展的原因主要有以下几点。一是缺乏认识。在政府方面，有人认为合作医疗是“左”的路线的产物并予以否定；有人认为合作医疗与社会主义市场体制不符；也有担心引导农民自愿出资办合作医疗会违反减轻农民负担的政策。在农民方面，有好多人认为交了钱不看病不划算，加上经济收入本就不高，不愿意参加。二是缺乏具体可行的政策。对合作医疗自己筹集、管理、监督缺乏明确的政策。合作医疗管理不善，造成资源浪费和分配不公等问题没有得到根本解决。三是“文化大革命”的影响未消除，社会上仍有很多人将合作医疗当成是“文化大革命”的产物予以否定。四是集体经济对合作医疗的扶持削弱后，没有用其他形式的补贴予以替代[29]。
不过20世纪90年代以来对合作医疗的探索均形成了一定经验，为后续的新型农村合作医疗的推广提供了有益参考。
（二）市场经济改革期间的城镇医疗保障制度
改革开放初期，随着社会经济的发展，公费医疗和劳保医疗保障体制存在弊端，成为城镇医疗保障面临的突出问题。首先，以企业为基础的保障模式，强化了不同行业、企业之间的待遇差别，一部分企业资源过度集中、闲置浪费，一部分企业职工医疗需求难以满足；其次，公费医疗和劳保医疗的制度设计比较粗放，对于医疗服务的供给方和需求方都没有足够的控制成本的措施，导致开大处方、乱开药等状况比较普遍，资金的浪费现象比较严重。据估算，按照享受公费医疗待遇人数、全国实际支出公费医疗经费数和人均医疗费用3项指标，1953年分别为400万人、1.05亿元和26.25元，1979年分别为1429万人、5.70亿元和39.90元，1985年分别为2128万人、15.44亿元和72.57元[30]；再以劳保医疗为例，按照医疗费用总额和人均医疗费用，1978年分别为27.30亿元和36.10元，1985年分别为64.65亿元和65.10元，1992年分别达到318.20亿元和248.00元[31]。
为了解决公费医疗和劳保医疗存在的支出不合理膨胀、不同企业之间的负担“苦乐不均”、小企业负担不起医疗费用等问题，这一时期在原有保障模式的框架内，各地采取了一些局部和自发的修补措施。在各地试验的基础上，国家也开始组织一些小范围的改革试点，包括加强对供方的管理，出台了一些对于医疗机构的行政管理措施[32]，引入个人共付机制[33]，劳保医疗引入社会统筹机制，比如大病统筹制度。但这一时期的改革，主要停留在局部和自发的状态，属于对原有制度的小修小补，并没有从根本上解决问题，甚至还造成一些新的社会问题，比如引入个人自付后，削弱了医疗保障互助互济的功能[34]。
20世纪90年代初，对医疗卫生机构的放权让利措施带动了医疗费用的急剧上升，加重了国家与企业的负担。特别是在经济体制转型过程中，国有企业改革导致上千万企业职工面临下岗分流，社会稳定形势面临严峻挑战。加之原有医疗保障制度改革未能从根本上解决企业之间的负担不均、费用控制不力的问题，医疗保障制度到了不得不变通的时候。为了保障社会稳定，解决国有企业政策性负担，确保国有企业改革的顺利推进，中国开始了医疗保障制度的社会化探索，开始将劳保医疗、公费医疗向社会医疗保险转变。
1988年卫生部、财政部、劳动部等8部门成立医疗保险改革研讨小组，研究医疗保险改革方案并进行试点。随后，医疗保险制度改革试点和社会保障制度综合改革试点在丹东、四平、黄石、株洲和深圳、海南开展[35]，其他的省份也相继开始了医疗保险的改革试点。1994年3月，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部共同制定了《关于职工医疗制度改革的试点意见》（体改分〔1994〕51号），经国务院批准，确定在江苏省镇江市和江西省九江市按照社会统筹与个人账户相结合的模式进行职工医疗保险制度改革试点，即“两江”试点。1996年4月，国务院在总结“两江”试点的基础上，选择了58个城市扩大医疗保障制度试点。这些改革在一定程度上消除了原有的制度弊端，提高了职工的医疗保障水平。同时也引入了个人分担机制，但是仍未从根本上建立起有效的医疗费用约束机制，出现了困难企业调剂金和职工个人账户金不到位的混乱现象。1998年，在长期试点的基础上，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号）下发，公费医疗和劳保医疗转型为城镇职工基本医疗保险，以财务保障为主的社会医疗保险成为城镇职工医疗保障的主要方式。城镇职工基本医疗保险的覆盖范围逐渐遍及机关事业单位和绝大多数的国有集体企业，并扩大到外资企业、私营企业和民办非企业单位。但是，在城镇职工享受比较完善的医疗保障的同时，城镇居民既不享有服务保障，又不享有财务保障，这一时期成为改革开放以来城镇医疗保障覆盖面最小的时期，将近一半的城镇居民没有任何形式的医疗保障[36]。
三 新医改酝酿阶段（2003—2008年）医疗保障体系
（一）新型农村合作医疗的发展
进入21世纪，薄弱的农村公共卫生服务体系和日益高昂的医疗卫生费用，使“看病难”“看病贵”的问题日益凸显。接近90%的农民作为自费医疗群体成为医疗服务体系中最大的弱势群体。“因病致贫、因病返贫”问题，医疗卫生费用筹资不公平问题，农村卫生服务体系功能弱化问题，已经成为全面建设小康社会与建设社会主义和谐社会的严重制约。农村卫生问题引起了政府的高度重视。2001年5月24日，国务院办公厅转发了由卫生部等部门联合提出的《关于农村卫生改革和发展的指导意见》（国办发〔2001〕39号），要求地方各级人民政府加强对合作医疗的组织领导。为了解决农村卫生发展滞后，农民群众得不到健康保障和由此导致的一系列问题，2002年10月，中共中央、国务院做出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发〔2002〕13号），在全面总结合作医疗经验教训的基础上，决定从2003年起，在全国农村逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度和医疗救助制度。2002年12月28日，《中华人民共和国农业法（修订草稿）》经九届全国人大会议通过，新修订的农业法规定：“国家鼓励支持农民巩固和发展农村合作医疗和其他形式的医疗保险，提高农民的健康水平。”在法律上对农村合作医疗制度予以肯定[37]。此后，农村的合作医疗制度发展迎来了春天。2003年，国务院办公厅转发了卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》（国办发〔2003〕3号），决定从2003年起在全国各省（直辖市、自治区）各选择2—3个县（市）先行试点，取得经验后逐步推开，目标是到2010年在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度。
2003年春季突如其来的非典型脑炎（SARS）疫情的冲击，进一步推动了中国政府对医疗卫生改革的力度和投入，加速了农村新型合作医疗制度的建立和完善。新型农村合作医疗制度从2003年起开展试点并逐步在全国推广，覆盖面迅速扩大，全国参合人口从2003年的0.8亿增至2011年的8.32亿。到2008年已经在全国农村基本建立新型合作医疗制度，比原定于2010年实现的时间目标提前两年。新农合筹资力度逐年加大，医疗保障水平大幅提升。新农合人均筹资水平从2003年的30元提高到2011年的246元，受益人次数从2004年的0.76亿人次提高到2011年的13.15亿人次，政策范围内住院费用报销比例达到70%以上。新农合重大疾病保障机制初步建立，2012年上半年已有超过34万人次获得补偿。政府对参合农民的补助标准也从开始的人均每年20元上升到2012年的人均每年200元[38]。
与传统合作医疗制度比较，新型合作医疗制度有以下几个不同点。一是改变了合作医疗的性质：新型合作医疗是政府主导下的农民医疗互助共济制度，由政府组织、引导、支持；而过去的合作医疗则主要依靠乡村社区自行组织。二是加大了政府的支持力度：新型合作医疗的资金来源，主要靠以政府投入为主的多方筹资，中央和地方财政每年都要安排专项资金予以支持；而过去的合作医疗资金，主要靠个人缴纳和村级集体经济补贴，政府各级财政不负筹资责任。三是突出了以大病统筹为主：新型合作医疗的重点是解决农民因患大病而出现的因病致贫、因病返贫问题；而过去的合作医疗主要解决小伤小病，抗风险能力差。四是提高了统筹层次：新型合作医疗实行以县为单位进行统筹和管理的体制，互助共济的作用较大；而过去的合作医疗一般都以村为单位统筹，少数以乡为单位统筹，互助共济的能力较小。五是同步推进医疗救助制度的建立：设立由政府投资和社会各界捐助等多渠道筹资的专项基金，对农村贫困家庭和“五保户”进行医疗救助。2003年开始建立农村医疗救助制度，2011年全国农村医疗救助总人次达6297.1万人次，救助资金支出120.1亿元[39]。
图6—7 1960—2008年农村合作医疗覆盖率变化情况
资料来源：王绍光：《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制的启示》，《中国社会科学》2008年第6期。
（二）全民医保目标下的城镇居民医疗保障制度
21世纪头几年，“看病难、看病贵”的问题进一步严重，连续多年成为老百姓最关心的民生问题。1998—2003年，城市居民年均收入水平增长8.9%，而年医疗卫生支出增长了13.5%。2003年卫生部第三次全国卫生服务总调查表明，城乡居民对医疗卫生服务的利用下降，有效需求发生转移。城镇患者两周患病未就诊比例为57.1%，医生诊断应该住院治疗的患者而没有住院的比例为27.81%。
2003年春天SARS疫情的发生，引发了政府对公共卫生的重视，也成为推动反思医疗卫生发展，撬动新一轮医改的标志性事件。2003年以来，中央和各地政府进行了一系列行之有效的探索，出台了大量措施，初步缓解了看病难、看病贵的问题，并且为进一步的改革积累了大量经验。在这些基础上，2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》以“提高人民健康水平”为题，以数倍于前几次计划（规划）的篇幅，系统阐述发展卫生事业的规划目标，强调“政府主导、社会参与”“强化政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的责任，建立各级政府间规范的责任分担与资金投入机制”；同年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出要“坚持公共医疗卫生的公益性质，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务”；第十六届中共中央政治局进行第三十五次集体学习，内容是国外医疗卫生体制和中国医疗卫生事业发展，中央负责同志在主持学习时的讲话中明确了新医改的基调，提出要坚持公共医疗卫生的公益性质，强化政府责任。这次学习会之后，中国的医疗卫生改革步伐进一步加快，2006年9月，国务院成立16个部门组成的深化医药卫生体制改革部际协调工作小组，2007年2月，工作小组委托北京大学、复旦大学、国务院发展研究中心、世界银行、世界卫生组织、麦肯锡公司6家机构开展独立研究，分别提出医药卫生体制改革总体方案。2009年4月，《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》相继公布和实施，中国新一轮医改拉开了帷幕。
这一时期，城镇职工基本医疗保险覆盖面继续扩大，2011年参加城镇职工基本医疗保险人数达到25227万人[40]，除此之外，主要的工作还包括以下6个方面。
第一，建立城镇居民基本医疗保险制度。2007年7月，国务院发布《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，规定不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生、少年儿童和其他非从业城镇居民都可自愿参加城镇居民基本医疗保险。城镇居民基本医疗保险以家庭缴费为主，政府给予适当补助。基金重点用于参保居民的住院和门诊大病医疗支出。2011年，参加城镇居民基本医疗保险人数已达22116万人[41]。
第二，实施城市医疗救助。2005年3月，国务院办公厅转发民政部等部门《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见》，主要目的是帮助城市贫困群众解决就医方面的困难和问题。2011年全年累计救助城市居民2222万人次，全年各级财政共支出城市医疗救助资金67.6亿元[42]。
第三，商业医疗保险的覆盖面有所扩大。中国商业健康保险始于20世纪80年代初人寿保险业务的恢复时期，根据保监会的数据，2011年全国健康保险收入为691.72亿元，同比增长2.1%，在人身险业务中占比为7.12%。
第四，部分地区为以农民工为主的流动人口建立了医疗保险。目前，进城农民工的人数已经超过2亿，他们的医疗保障是城镇医疗保障体系不可忽视的组成部分。近年来，国内对农民工的社会保险进行了积极探索。一是执行现行城镇社会保险制度，农民工与城镇职工实行同等交费、享受同等待遇；二是在现行城镇社会保险制度框架内，根据农民工的情况适当降低门槛，如浙江省实行“低门槛进入，低标准享受”；三是实行单独的农民工社会保险制度，如上海市为外来务工人员建立了综合保险制度，包括老年补贴、工伤和住院医疗[43]。
第五，部分地区开始了不同医疗保障制度的整合。即使完成城镇居民基本医保和新型农村合作医疗的全覆盖，中国的医疗保障体制还是按人群分割的，而长期趋势是整合成一个统一的体制，部分地区已经开始了这方面的试验，例如，重庆市结合统筹城乡综合配套改革试点的实际需要，于2007年10月把新型农村合作医疗和城镇居民基本医保整合成城乡居民合作医疗保险。
第六，部分地区进行了医疗保险支付方式改革的探索，改革按服务项目支付的方式，减少过度医疗，控制医疗费用。2004年起，卫生部要求天津、辽宁、山东、黑龙江等六省一市开展按病种收费试点。目前，北京等地已经对部分疾病采取了“单病种付费”的管理模式；江苏镇江医保支付采用“就诊人头”为核心的“总额预算”方式。
四 新医改时期（2009年至今）健康保障体系
这一时期，筹资保障体系的主要特征，一是制度化建设。2009年3月，中共中央国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》拉开了新一轮医改的帷幕。中国基本医疗保险制度在政策覆盖全人口的基础上，不断发展和完善了全民医保，是基本医疗保险制度的集中改革期。2010年10月28日，历时18年的立法过程，《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）获得通过，并于2011年7月1日开始正式实施。《社会保险法》规定了全民医疗保险制度的基本框架，明确将基本医疗保险规定为五大社会保险之一；从法律制度上明确了基本医疗保险的性质和地位，统一了全国范围内五大险种的登记、缴费、享受待遇等程序和标准，对基本医疗保险制度乃至整个社会保险制度的发展具有里程碑式的作用。2018年5月31日，国家医疗保障局正式挂牌。根据国务院机构改革方案，将人力资源和社会保障部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责，国家卫生和计划生育委员会的新型农村合作医疗职责，国家发展和改革委员会的药品和医疗服务价格管理职责，民政部的医疗救助职责整合，组建国家医疗保障局，作为国务院直属机构。中国医疗保障改革与制度建设将自此由部门分割、政策分割、经办分割、资源分割、信息分割的旧格局，进入统筹规划、集权管理、资源整合、信息一体、统一实施的新阶段[44]。
二是城乡整合。随着城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗全覆盖的实现，中国已进入了全民医保时期，但医疗保障体制仍是按照人群进行分割的，而长期趋势是整合成一个统一的体制。因此，中国部分地区开始了不同医疗保障制度整合实验，例如，重庆市结合统筹城乡综合配套改革试点的实际需要，于2007年10月把新型农村合作医疗和城镇居民基本医保整合成城乡居民合作医疗保险。2016年1月，国务院出台《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》（国发〔2016〕3号），要求推进城镇居民医保和新农合制度整合，逐步在全国范围内建立起统一的城乡居民医保制度。2018年国家医保局成立后，所有省份的新型农村合作医疗都由医保局管理。
三是多元发展。2016年10月，根据党的十八届五中全会战略部署制定，由中共中央、国务院印发并实施《“健康中国2030”规划纲要》。提出健全以基本医疗保障为主体、其他多种形式补充保险和商业健康保险为补充的多层次医疗保障体系。整合城乡居民基本医保制度和经办管理。进一步健全重特大疾病医疗保障机制，加强基本医保、城乡居民大病保险、商业健康保险与医疗救助等有效衔接。到2030年，全民医保体系成熟定型。2016年6月，卫生计生委、民政部等15部门联合印发的《关于实施健康扶贫工程的指导意见》（国卫财务发〔2012〕26号），要求保障农村贫困人口享有基本医疗卫生服务，推进健康中国建设，防止因病致贫、因病返贫，确保到2020年农村贫困人口摆脱贫困。这一时期，支撑全民医保的“两纵”（职工医保和城乡居民基本医疗保险）、“三横”（医疗救助、基本医疗保险、商业健康保险）的基本医疗保障制度格局已基本形成并逐步完善。各类补充医疗保障制度不断发展，医疗服务可及性不断提高。2012年8月，国家发展改革委、卫生部、财政部等6部委联合下发《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》（发改社会〔2012〕2605号），明确为城乡居民建立大病保险制度，超过10亿人口从中受益，实际报销比例提高10—15个百分点；各类补充医疗保险覆盖率不断提高，截至2016年年底，补充医疗保险参保达2.9亿人，比2011年增加2702万人。全民医保在一些关键领域和环节取得了突破性改革进展。2016年6月，人社部发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号）），并选择15个城市开始长期护理保险制度试点，正式探索建立社会保险第六险。
四是加强医保监管、提高效率。在实现基本医疗保险基本全覆盖的基础上，如何防止保险带来的“道德风险”问题，合理控制医疗费用增长，从而减轻财政负担也成为改革的关键任务。这一阶段的改革，在努力提高医保保障水平的同时，一方面在具体的医保管理手段上进行改革探索，比如开展试点按病种组合付费等支付方式改革，试点医保带量采购等药品流通体制改革；另一方面也在医保管理体制上进行改革探索，以福建省三明市为代表的地方通过设立独立的医保管理部门等方法，加强医保的杠杆作用，推动“三医联动”。三明市的改革成为国家设立医疗保障局的重要的地方试点经验。总体而言，这一阶段的医疗改革得到了国际认可。2016年11月17日，中国政府被国际社会保障协会授予“社会保障杰出成就奖”。2017年英国著名医学期刊《柳叶刀》发文称“中国医疗保险的发展令人瞩目，也将为其他类似发展情况的国家提供有益的借鉴”[45]。