第四节 社会服务业研究的创新突破（2012年至今）
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一 从规制经济学视角研究社会服务业
“规制”是由行政机构制定并执行的，直接干预市场配置机制和间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。社会服务市场化中会遭遇外部性、垄断、信息不对称等问题。因此，要通过规制机制的建立来化解社会服务市场化中的局限性和矛盾，以确保市场化的顺利实施与服务的有效供给。从市场化视角下的社会服务模式重塑角度，社会服务中既需要竞争机制，也需要规制机制，并达成二者的动态平衡[32]。
关于社会服务市场化规制，是指在社会服务市场化过程中管理社会服务的权力机关，依据法律规定制定相关的法规、规章及规范性文件，依法对社会服务市场化、竞争中的事业单位、私人企业、非营利组织及个人实行监管、控制、激励的一系列行为，是政府为保证市场化中社会服务有效供给的重要手段[33]。王梅（2012）认为政府角色从传统的“生产者”成为“授权者”以后，政府行政权力突显，“寻租”和权力交易等腐败现象极易发生，所以必须从立法、绩效评估和监管等环节，有效地规制政府行为，确保政府购买服务改革顺利进行。[34]江春芳（2013）从民生类公共服务自身的特点（如均等性、公益性和普及性）研究出发，认为市场化过程中民营企业易受逐利性驱使而忽略民生类公共服务的有效供给，导致社会服务市场化过程中公益公正的特点被忽略，从而违背了改革的初衷。因此，在社会服务市场化过程中必须要加强政府管制，通过政府管制与市场化共同作用而提高社会服务的市场化效益。陈富良等（2016）梳理了中国公用事业规制性改革的不同阶段，并认为我国公用事业规制性改革应从新公共服务演进为新规制治理，即引入第三方形成金字塔形规制框架，鼓励公用事业提升服务意识实现自我规制为主、合约规制为辅、命令控制规制为最后手段的规制治理新格局。[35]
二 社会服务业的多元化供给模式
社会服务是多维度的，单一的政府投入维度显然远远不够。实现社会服务供给的充分性，需要服务供给的市场化、社会化力量共同参与，这意味着社会服务供给模式的转变，即从单一的政府供给模式转向政府、市场、社会多元的供给模式。政府、市场与社会合作能够有效提升公共服务效率，弥补政府的财力不足。因而通过社会服务供给的社会化渠道弥补政府供给的不足，能够大大提升社会服务供给量，实现充分供给，从而更好地满足经济高质量发展的需要，回应人民日益增长的美好生活诉求。
（一）政府购买社会服务
政府购买服务是社会服务供给方式转型的一个重要选择。政府购买服务作为一种新型的社会服务供给方式，有利于发挥市场机制作用，转变公共服务供给模式，从而实现公共利益最大化。2013年，国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中明确指出社会组织是承接政府购买的重要主体；2013年十八届三中全会强调社会组织参与我国基础设施建设工作；2016年，财政部、民政部联合发布的《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》强调：“要围绕供给侧结构性改革，结合‘放管服’改革、事业单位改革和行业协会商会脱钩改革，充分发挥市场机制作用，大力推进政府向社会组织购买服务。”政府购买社会组织服务是政府与社会组织合作生产的过程，这种合作生产体现为服务供给过程中的角色分工，其重点是将政府从服务生产中分离出来。[36]从近年来我国社会组织承接社会服务项目看，政府部分公共服务职能向社会组织转移也更加成熟，合作更加完善。但是，政府在购买社会组织服务过程中往往存在“过度干预”等结构性扭曲问题。对此，很多学者针对政府购买社会组织服务中存在的问题和政策建议作了很多研究。例如，王焰和张向前（2017）提出了实现政府与社会组织合作模式优化的建议。[37]魏娜和张勇杰（2017）建立了供给侧改革视角下政府购买社会组织服务的分析框架，并提出了一系列的路径优化措施。[38]李晋中（2016）分析了新常态下如何改进政府公共服务的供给方式，特别强调“政府购买服务、非营利性组织提供公共服务以及用市场化手段筹集公共设施资金都是很好的市场方式，可以提高公共服务供给效率和效果”。[39]
总之，政府向社会组织购买公共服务是由社会服务机构生产公共服务和产品，并通过生产者的多元化与服务类型的多样性实现，它是政府与市场、社会共同协作的行为。政府只有创设良好的制度供给环境，在“补短板”上下功夫，才能有效地满足公众多样化的服务需求。
（二）政府—社会资本合作
政府与社会资本合作（PPP，Public-Private Partnership），是指政府与社会组织之间为了共同建设基础设施，或是为了提供基本公共服务，以契约明确双方的权利和义务，彼此间形成一种伙伴合作关系，最终使合作各方均获得比单独行动更大的收获。PPP是集融资、管理到治理而有关基本公共服务供给的一种创新机制，是解决当前政府财政投入不足、难以有效满足人们多元社会服务需求等问题的有力工具[40]。社会资本合作PPP包括两个方面的内容：首先，它是公共部门和私人部门建立的合作伙伴关系；其次，它的主要目的是满足基础设施、公共事业等公共性或非公共性产品和服务的需要[41]。PPP有着重要的现实意义，不仅是适应经济新常态的重大部署，应对当前经济下行压力增大的重要举措，同时也是社会资本参与解决公共服务供给不足的主要保障。
（三）供给侧结构性改革与社会服务业发展
随着人口红利逐步消失、外需萎缩、以投资推动的经济增长不可持续，经济增速由高速增长阶段转入中高速增长阶段，同时我国人均收入水平也进入中等收入偏上的国家行列，能否跨越“中等收入陷阱”，公共产品供给面临着新的矛盾。胡鞍钢等（2016）比较早地发现了“十二五”以来我国经济发展过程中的这种结构性问题，并提出了针对性的解决措施[42]。这种结构性问题突出表现在供需结构不平衡。从“供给端”来看，供给端提供服务的水平、程度、质量还都不能满足公众的基本公共服务需求，公众享有公共服务的满意度和获得感不强，尤其是在养老服务、医疗保健、社区救助、再就业培训等方面明显存在供不应求的情况[43]。
供给侧结构性改革，如今已深入社会服务业的各个领域。在文化服务领域，秦宗财、方影（2017）认为文化产业供给侧动力要素包括内生动力要素和外部助力要素两大方面，其结构性改革的基本路径是内生动力要素的激活和外部要素的协同优化，推动文化产业创新发展，应通过内外兼施，实现两端“共振效应”，创造最优化的供给侧生态结构，从而推动文化产业转型升级[44]。李锋（2018）基于供给悖论的发生逻辑和供给效能的检视，认为新时代农村公共文化产品供给改革更应着力于供给侧，探索供给驱动与需求引导相结合的供给侧改革路径。[45]在养老服务领域，随着我国步入深度老龄化，居家养老服务供给与需求的结构性矛盾日益尖锐，表现为“居家养老服务市场供给中便利的平民服务缺乏与大量需求之间的矛盾；专业性居家养老服务的匮乏与发展享受型消费之间的矛盾；养老服务的碎片化难以满足老年群体对居家养老服务分层链接紧密结合的需求”[46]。高传胜（2016）在供给侧改革背景下重新审视我国老龄服务业促进政策与管理措施。供给侧改革对养老机构实行的公建民营、公助民营和财政补贴等做法，采取政府购买服务方式或者直接补贴经济困难老人，让其自主购买老龄服务，有助于扩大市场发展空间、培育优秀的行业主体[47]。
（四）互联网与社会服务业创新
“互联网+”这一概念和技术的蓬勃兴起不仅对经济生活产生了变革性的影响，更激发了人们对产品推广、商业生态乃至产业发展的重新审视。互联网与社会服务业的融合发展对提升社会服务供给效率和服务质量起到了不可忽视的作用。由于“互联网+”是一个新兴概念，对其相关问题的讨论主要集中在近十年中。国内学者从文化产业、养老服务等领域，分别探讨了互联网促进社会服务业发展的一系列问题。
以文化产业为例，互联网的发展不仅拓展了文化产业的范畴，为文化产业发展提供了新的平台，还为文化生产方式的变革掀开了全新的一页[48]。孙铁柱和刘谭（2014）认为我国文化产业发展中依然存在着产业链不完善、文化消费比重偏低、知识产权保护不力及人才匮乏等问题。因此，未来我国文化产业应竭力探索与互联网的深度融合，将互联网平台化、互动化与多元化的特性应用于文化产业，扩宽文化产业的发展前景，使其更好地为国民经济服务[49]。在“互联网+文化”问题上，学者们探讨最多的是其商业模式的创新。陈少峰（2015）从价值链角度考察了“互联网+文化产业”的商业模式，并提出了它的价值链构建途径[50]。黄芙蓉（2015）结合“互联网+”、大数据等高科技时代特征，提出了重构文化产业生态链的发展对策与创新模式[51]。王林生（2017）认为，“互联网+”理念逐渐与文化发展的实际相结合，催生出“泛娱乐文化业态、二次元文化业态、虚拟文化业态”等诸多新的文化业态，从而极大地推动了文化产业创新发展[52]。卫军英、吴倩（2019）从网络化关系视角探讨了“互联网+”与文化创意产业集群转型升级[53]。
国务院在关于“互联网+”方面明确提出，要以互联网资源为基础，动员社会力量，参与社区服务，搭建养老信息服务平台，提供一系列居家养老服务。近年来，中国学界和政策界对“互联网+养老”已作了不少理论探索。2012年，全国老龄工作委员会办公室和北京市怀柔区政府联合主办“首届全国智能化养老战略研讨会”。此后，“互联网+养老”问题作为中国面临的重大问题在各种重大议事中多次被提及和展开深入讨论。所谓“互联网+养老”，即以信息网络技术为主要支撑，综合运用物联网、大数据和云计算等新技术，改造传统养老产业的服务方式、管理方法和商业模式，通过提供相应服务和产品来满足老年人的养老需求，为老年人提供生活照顾和护理服务、满足老年人生活和精神需求的行业[54]。互联网养老产业是对传统养老产业的优化与升级，在老龄化日益严峻形势下已成为确保社会健康良性发展的必然要求。
国内学者张少芳（2016）对互联网养老产业发展现状、机遇及路径选择作了详细的研究[55]。孔伟艳（2018）运用“需求—供给”分析框架，从宏观视角研究当前中囯“互联网+”养老服务发展中的问题，包括供给侧的供需匹配度不高、供方明确度不高、设备可靠性不强问题与需求侧的老人参与度不高、购买力不强、消费不主动问题。作者建议在供给侧强化供需匹配、明确供给主体、鼓励企业创新，在需求侧重建社会信任、针对老人赋能、促进老人消费[56]。温海红、王怡欢（2019）运用个体差异理论，从微观视角分析“互联网+”居家社区养老服务需求及其影响因素。王媛媛（2017）综合分析了互联网金融和PPP在养老服务业中的应用。其研究发现，在PPP养老项目中结合互联网金融，可以利用投资主体的分散性，解决主体缺位风险，同时还可通过互联网技术合理分配融资风险，提高融资效率，进一步拓宽PPP 养老项目融资渠道[57]。王瑀（2017）认为依托大数据，建立完善的老年人数据信息库；找准切入点，以老年电商带动养老服务；积极触网，深入地服务于养老；聚焦于居家养老，克服传统的线下养老服务的不足等是社会力量今后进一步参与养老服务业的有效途径[58]。耿永志等（2019）针对当前我国“互联网+养老服务”产业在发展过程中存在的问题，从如何捋顺体制机制、增强科技研发力度、拓宽融资渠道等方面，详细探讨了推动互联网和养老深度融合发展的政策建议[59]。
（五）社会服务业对外开放
社会服务引入外资是社会服务市场化改革的重要环节，也是满足多层次服务需求的有效途径。扩大社会服务业对外开放、实现服务业跨越式发展，成为我国转变经济发展方式、加快产业转型升级的重大战略选择。
社会服务业作为劳动密集型服务行业是本地化程度最高、最难以外包的服务行业。随着社会服务领域消费者个人意识的觉醒以及付款方节约成本压力的逐渐升高，越来越多的社会服务将以离岸服务外包的形式转移到人力成本更低的发展中国家。刘奕、雷雄（2013）从外包角度探讨了社会服务业对外开放的意义，即大力发展社会服务业外包可以极大地激发服务承接方的供给潜力，并为中国的社会服务体系带来经济收益增加、创新动力增强、服务质量和标准化程度提高、服务信息透明度改善等传统社会服务体制难以带来的良好效果[60]。韩隆隆（2014）以社会服务业的外商直接投资为研究对象，从行业规模、行业结构、外资发展的角度揭示我国社会服务业发展的经济特征，并利用探索性空间数据的分析方法，对我国近年来社会服务业FDI 的空间分布特征和演化模式进行了系统分析[61]。杨丹辉和王子先（2014）在服务业全球化进程加快的大背景下，以服务业价值链的深度分解和全球治理为切入点，系统探讨了社会服务业开放的新模式，进而提出了扩大文化、教育、医疗等社会服务业对外开放的战略思路和政策建议[62]。
社会服务业对外开放的研究主要集中在文化教育领域。林桂军和任靓（2014）[63]、张国军（2014）[64]、王峰和何宜晓（2014）[65]梳理了中国境外消费教育服务贸易的发展历史和现状，结合中国、英美等发达国家境外消费教育服务贸易的出口情况，分析了我国境外消费教育服务贸易的竞争力，其研究结果显示，我国境外消费教育服务贸易处于竞争劣势，逆差大，发展不平衡。“一带一路”倡议提出建立健全服务贸易促进体系，巩固和扩大传统贸易，大力发展现代服务贸易。国内学者孙少勤（2017）[66]、刘克春（2017）[67]、陈飞宇（2018）[68]在“一带一路”背景下，探讨了中国文化教育服务贸易的现状、竞争优势及发展策略。“一带一路”倡议加强了全球联结，不仅是在基础设施方面，还在人与人的关系方面，尤其是人才以及文化等方面的交流。