第三节 社会服务业研究的拓展深入（1993—2011）
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1993年11月，中国共产党十四届三中全会在北京举行。会议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，是对党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制目标的具体化和系统化，在理论和实践上都有重要的突破和发展，这个文件是建设社会主义市场经济体制的行动纲领。这实际上意味着中国彻底告别了计划经济体制，市场取向改革是社会的共识，并不断深入前行。这一段时期，对社会服务业的发展的研究异常活跃，在许多重大的问题上有创新性探索，理论创新和政策设计都有了新的突破。
一 社会服务业中引入市场机制
1992年我国确立了建设社会主义市场经济体制的目标，掀开了我国改革开放与经济建设事业的新篇章。随着市场在资源配置中基础性的确立，政府职能也在从经济管理向宏观调控、综合协调、社会管理转变[15]。党的十六大报告第一次将政府职能明确界定为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。十六届六中全会提出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。所谓经济社会转型期是指改革开放以来中国经济由计划向市场转型的时期，计划经济体制虽然已经解体，但市场经济体制尚未真正建立，不完全的计划和不完全的市场同时对资源配置起作用[16]。这一时期既是经济高速增长的时期，也是政府职能明显转变和社会服务逐步完善的时期。一方面，经济增长为社会提供了日益丰富的公共产品，使政府有足够财力投入民生领域；另一方面，政府职能转变使社会服务的基础设施、制度机制和法律法规不断完善。在引入市场竞争机制后，政府逐渐放开了部分公共产品定价权和浮动空间，通过“大包干”“承包制”“放开服务收费权限”和“现代企业制度”等改革，加快了企业的现代化管理转型。政府与市场的格局、分工、地位、关系发生了巨大变化。市场在资源配置中由基础性作用提高到决定性作用，政府的职能锁定在公共服务和弥补市场失灵方面。在公共产品和公共服务的提供上政府发挥主体作用，市场弥补政府失灵[17]。
从社会服务的具体行业和领域来看，市场化改革进程在日益加快。与此相对应，在这段转轨时期，学术界对于公共服务（公共产品）市场化机制问题展开了深入的探讨：张馨（1998）借鉴西方资本主义社会发展出来的“公共产品论”，论证了它对我国市场化机制改革和宏观调整方向的重要作用[18]。公共产品论是在强调和尊重市场机制配置资源作用的基础上探讨政府和财政活动问题的。无论资本主义还是社会主义，市场经济下的政府宏观调控都必须尊重市场机制的基础性作用。计划经济下与市场经济下政府宏观调控的根本差别就在于是肯定还是否定市场机制的基础性配置资源作用。因此，只有真正尊重了市场的基础性作用，我国才可能建立起社会主义市场经济。学术界对公共服务市场化供给机制的讨论中，基本上一致认为市场是起基础性作用的，并且是在政府合理、有效宏观调控下的市场化供给，只是学者们选择的研究视角各有不同。例如，汤建光和李慧中（2002）从公共服务产品特性角度，探讨了公共产品供给机制。他们认为公共服务产品的特性决定了它的提供既需要市场化运作机制又需要政府的监督和管理。所谓市场化特性，即公共服务产品在一定经济和技术状态下，社会的每一个成员只要支付合理价格就有资格对其享用，但又不能通过通常的市场渠道对其进行合理分配的服务，其中最主要的是城市公用事业服务和部分交通、基础医疗、收费教育等服务。它和一般的商品与服务一样具有市场化特性，需要遵循市场化机制的运行规则以保证产品的供给。除此之外，由于不完全信息、不完全竞争和外部性等因素导致公共服务产品存在市场失灵问题，因而需要政府的价格管制与监督管理[19]。吕恒立（2002）从公共产品私人供给的理论和实践角度，认为在不完善的现实政府、不完善的现实市场和现实社会之间，应建立一种有效的选择和相互协调机制，努力寻求政府、市场和社会在公共产品供给领域的均衡点，以更有效地提供公共产品、实现公共利益[20]。蔡汉波等（2002）从公共产品与国家财政角度，认为公共产品市场化供给有助于缓解国家财政压力，但并不是说国家财政就可以不管不问，还是要考虑需要，提供适当的财力支持，特别是对私人企业提供公共产品给予税收优惠、投资扶持等政策支持[21]。
二 城乡公共服务（社会服务）差距问题
转轨时期既是我国经济快速发展、综合经济实力逐步提高的时期，也是我国城乡公共服务二元格局加剧的时期，公共服务城乡二元化特征日益突出。城乡基本公共服务的差距表现为城乡之间的基本教育、基本医疗、社会保险、文化与基础设施、户籍制度和土地制度等方面[22]。城乡公共服务二元化差距的扩大主要归结于二元经济结构和二元化的制度安排。从二元经济结构角度看，朱德云和刘玉安（2012）认为，城乡二元经济结构是造成基本公共服务“供给不均”和“享受不均”的主要原因。城乡二元化的经济发展模式不仅拉大了城乡经济发展的差距，而且导致基本公共服务呈现城乡二元的特点[23]。从二元制度角度看，城乡二元体制障碍成为经济社会体制中最明显、最突出的矛盾之一，也是导致城乡公共服务差距的根源[24]。例如，政府在教育制度上的安排存在着明显的城乡差异。城市义务教育要优先于农村义务教育。这种二元化的制度安排一定程度强化了农村教育的边缘化地位，直到我国免除农村义务教育学费之后才开始逐步转变[25]。
三 社会服务业发展变迁与“政府”与“市场”的角色定位
经济社会的快速发展，难免会带来诸多矛盾。比如：经济快速增长与发展的严重不平衡、资源与环境约束的突出矛盾；公共需求的全面快速增长与公共服务的不到位、公共产品严重短缺的突出矛盾[26]。这些矛盾的形成，原因复杂，但与市场机制不明确、政府职责不到位和职能的错位密切相关。政府与市场的关系与定位是伴随着中国改革开放的重大理论问题和重大实践问题。中国经济社会改革与发展的进程可以归结为“市场机制逐渐确立与政府职能向公共服务转型”的过程。伴随着市场化改革，中国社会服务业呈现出多渠道、多层次、多形式发展的趋势[27]。社会服务业市场化改革的实质是将部分社会职能归还社会[28]。在这个过程中，政府的角色地位发生了重大转变，政府包揽一切的格局被彻底打破，市场和社会在供给社会服务方面的作用明显增强。
四 社会服务业中政府角色的转型
社会服务业中政府转型问题讨论的核心是，政府既不是计划经济时期公共服务的垄断供给者，也不是纯粹市场经济下放任不管的旁观者，而是有计划、有目标的参与者、管理者与监督者，而这恰恰是服务型政府的职责所在。迟福林和方栓喜（2011）对公共品出现严重短缺的基本国情讨论中，认为政府只有转向以公共服务建设为中心才能实现经济结构转型升级。[29]迟福林的论断是基于对欧美发达国家工业化时期的基本经验得出的，“正是由于政府以公共服务为中心，欧美发达国家才赢得了四十多年的黄金发展期”。当然，政府以公共服务为中心与发展经济并不矛盾，而是在工业化中后期这样的特定发展阶段，政府要积极地创造条件克服生产过剩危机，实现经济结构的转型升级，为经济发展创造公平的市场和社会环境，以推动更高质量的经济增长。迟福林认为，以公共服务为中心的政府转型是对公共资源配置的整体优化，政府要确立经济性公共服务、社会性公共服务、制度性公共服务三大核心职能。从制度经济学角度看，政府在制度创新、制度变迁上具有不可替代的比较优势。制度创新，既体现为对现有制度安排进行变革，也体现为创设一种崭新的制度。[30]计划经济体制下公共服务领域形成行政性垄断，单纯依靠市场自发力量无法改变利益格局。政府具有合法强制力，当新制度安排与旧制度发生抵触时，它可以进行有效的强制性干预，使新制度合法覆盖旧制度，改变“锁定状态”。[31]新制度经济学为论证“经济发展方式转变有赖于政府进行制度创新”提供了注脚。政府作为制度公共品的提供者，有权决定改革的时机、制度变革的强度和实施的范围。