第二节社会服务业研究的孕育萌芽（1949—1992）

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1949—1992年间，新中国的发展可以划分为“国民经济恢复”和“计划经济”两个时期。在这段时间，我国社会服务业发展基本是政府绝对主导的单一供给制。自“一五”时期开始，政府的主要职能是经济管理。政府主要工作是通过对企业实行国有国营，对财政实行统收统支，用计划经济手段，动员一切人力、物力、财力投入经济建设，促进社会主义工业化。政府在承担经济建设职能的同时，又承担着公共产品，如教育、文化、科技、医疗、社会保障、就业、职工住房等[7]的提供。

新中国成立初直到1992年邓小平南方谈话，我国基本上执行的是“计划经济”和“计划为主、市场为辅”的经济体制。由于财力所限，当时政府提供公共产品的数量不多、质量不高，特别是社会保障没有把农村包括在内，教育设施非常简陋，人民生活长期保持在一种低水平上。以医疗服务为例，计划经济时期，我国农村逐渐形成了以“合作医疗”为主的医疗服务供给体系，城市形成了“公费医疗和劳保医疗”相结合的医疗服务体系[8]。所谓“农村合作医疗”就是以公社为组织单位，由公社卫生院组织本公社所辖大队举办，并由公社卫生院进行管理[9]。我国农村合作医疗虽然存在着很大的缺陷和隐患，但在当时的社会历史背景下，对于满足大量农村人口的基本医疗服务需求起到了至关重要的作用，是值得肯定和称赞的。我国农村合作医疗曾被世界卫生组织和世界银行所认可，认为其“以最少投入获得了最大健康收益的中国模式”，“取得了低收入发展中国家举世无双的成就”[10]。由此可见，计划经济时期，中国农村广泛实行的合作医疗制度是当时经济社会发展背景下形成的一种“制度均衡”[11]。有学者将这种制度均衡定义为人们对既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满意状态[12]。可以说，这是我党在新中国成立后，面临百废待兴而财力有限条件下，实事求是、因地制宜地进行的一场具有中国特色的社会主义重要探索和制度创新。

总结这一时期我国公共服务（社会服务）领域改革与制度安排，主要有四个特点：一是有助于迅速恢复国家经济和社会职能，尽快满足人民对社会服务的迫切需要；二是公共服务供给和管理体制基本停留在计划经济时代的“三位一体”管理体制上；三是尝试在公共服务供给空白区和薄弱领域，有限度地允许个人或社会参与供给，并给予一定的政策发展空间；四是在政府单一提供主体的格局下，公共服务供给能力有限，公共服务供需矛盾开始扩大，而这一矛盾也直接导致了我国公共服务供给制度的变革。

二计划经济时期公共服务（社会服务）制度选择的理论基础

朱玲（1998）认为，计划经济下公共服务领域制度选择，除了满足保护生产、稳定社会的目标之外，还有更为广阔的经济理论、意识形态和发展战略选择等背景[13]。丁之锁（1994）认为，20世纪50—70年代实施的以公共服务为代表的社会保障制度是建立在马克思《资本论》第三卷和《哥达纲领批判》的基本设想上，即未来共产主义社会在对个人消费品分配前必须做出一系列扣除，其中包括用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金，以及为丧失劳动能力的人等设立的基金[14]。对于这一制度的选择，必须放到当时的国际政治背景下考察。当时，社会主义国家建立起来的时间还不长，以为在剥夺私人资本的同时就必将消除失业和贫困，因而统揽了“从摇篮到坟墓”的一揽子社会保障，即工伤、疾病、孕产、养老、死亡等多种项目构成的“福利包”，以突显社会主义制度的优越性。这种制度安排，优点是比较迅速地解决了“公平”问题，化解了社会矛盾，但也由此带来的是服务供给效率低下以及人们的更高需求得不到有效满足。

第二节 社会服务业研究的孕育萌芽（1949—1992）

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