第一节人口政策的提出与推进（1949—1978年）

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一新中国成立后前30年的人口变动

任何政策都离不开解决实际问题，为实践服务的宗旨。对于新中国成立后面临的人口形势和问题，理论界和社会各界认识不尽相同，论争也主要围绕人口增长展开。

新中国成立后前30年（1949—1978年）的人口变动，显示出跌宕起伏、大起大落、总体增长较快的特点。经历1949—1952年三年国民经济恢复时期人口转变、1953—1957年第一次生育高潮、1958—1961年第一次生育低潮、1962—1973年第二次生育高潮和1973年后第二次生育低潮五个阶段性变动。总体上，这30年人口规模扩张和人口增长速度较快，全国人口由1949年的54167万增加到1979年的97542万，增加43375万，年平均增长19.80‰。

表1—1表明，1949—1952年人口出生率一直维持在37.00‰左右的高水平；死亡率较高但趋势是逐步下降的，1952年下降到17.00‰，反映出死亡率首先下降的特点；自然增长率呈上升趋势，1951年、1952年已上升到20.00‰的高水平。这说明，在新中国成立后经过短短3年国民经济恢复期间，即实现了人口再生产向着高出生、低死亡、高增长类型的转变，展示出新的人口增长态势。

表1—1 1949—1952年人口再生产类型转变

表1—2 1953—1957年第一次生育高潮人口自然变动

1952年全国人口为57482万，1957年增加到64653万，5年时间增加7171万，年平均增加1434万，年平均增长率达23.80‰，形成新中国人口史上第一个生育高潮。

表1—3 1958—1961年第一次生育低潮人口自然变动

表1—2和表1—3表明，这次生育低潮出生率从1957年的34.03‰下降到1961年18.02‰，下降16.01个千分点。死亡率由10.80‰上升到14.24‰，升高3.44个千分点；其中1960年上升到25.43‰，升高14.63个千分点。自然增长率由23.23‰下降到3.78‰，下降19.45个千分点；其中1960年下降到-4.57‰，下降27.80个千分点。

表1—4 1962—1973年第二次生育高潮人口自然变动

表1—4表明，这是一次带有补偿性，甚至带有报复性的巨大人口增长。1962—1973年，出生率在30.0‰以上多达10年，其余2年分别为29.80‰和27.93‰，接近30‰。死亡率呈逐渐下降趋势，由10.02‰下降到7.04‰。自然增长率在23.33‰以上也长达10年，1963年创造出高达33.33‰的增长率，成为新中国人口史上唯一突破30‰增长率的年份。第二次生育高潮期间出生人口3.2亿，至今尚在者还有约3亿，构成人口年龄结构中异常庞大的群体，格外突出。对其后的人口变动以及社会经济发展，产生深远和难以改变的影响。

1974年以后，无论出生率、死亡率还是增长率，均呈缓慢下降走势。1980年出台以一对夫妇生育一个孩子为主导的人口生育政策（计划生育）、2013年出台夫妻一方为独生子女可生二孩政策（“单独二孩”）、2015年出台全面二孩生育政策（“全面二孩”）并没有改变这一人口走势，仅略有波动。

二围绕人口问题的论争

（一）社会学派节制主义再起

新中国成立后，百废待兴、百业待举，人口问题自在其中，引起学术界重视。20世纪二三十年代曾经活跃一时的社会学派节制主义再度活跃起来，陈长蘅、陈达、李景汉、吴景超、孙本文、费孝通等于1957年前后纷纷发表文章或出版专著，重新阐述了他们的观点和主张。概括起来主要有以下几种观点。

一是对马尔萨斯人口论认识有新的转变。20世纪二三十年代，许多社会学派人口节制主义者以马尔萨斯为先师，赞同和宣扬其代表作《人口学原理》（An Essay on the Principle of Population）。到1957年前后，他们纷纷发表文章检讨受马尔萨斯人口论影响，宣扬了错误的观点。陈长蘅表示：“我从一九一八年起至一九四五年止曾对中国人口问题先后发表过不少的言论，其中有些立场观点现在回忆起来当然是错误的。”[3]陈达也表示：“那时由于缺乏阶级观点，在宣传方面，在服务对象方面都不够明确。”[4]吴景超则着重检讨了把中国庞大人口看作贫困根源的原则错误，认识到“过去没有能够以历史唯物主义的立场观点与方法来研究问题”“掩盖了反动统治阶级所制造的罪恶，迷惑了群众对于当时主要矛盾的认识，混淆了革命斗争的对象”[5]。因而不能将提倡节制人口与马尔萨斯主义混同。

二是发展“适中人口密度”说。社会学派人口节制主义者，一方面检讨了受马尔萨斯人口论影响的错误，另一方面并没有因此而放弃节制人口的主张。其中的一个重要的观点，是针对新中国成立后出现的新的人口问题，提出和阐释了“适中人口密度”说。费孝通提出，“每个社会，每个时期，根据各种条件可以算出一个人口的适中数。人口增长超过这个适中数是会延缓社会发展的”[6]。南京大学地理系孙本文教授提出中国最适宜的人口数量是8亿。他考察了新中国成立后中国人口增长的情况，如果按照1953年第一次全国人口普查时20‰的自然增长率推算，每年人口增加1200万，72年后可达252000万。即相当于当时的世界人口数量之和。他考证人口与生活资料、人口与就业增长之间的关系后，指出：“照上面的分析，到第二个五年计划之末即一九六七年时，全国人口将达7亿7千万，是可能而且是适宜的……8亿人口是我国最适宜的人口数量。”[7]虽然这样的考证还很不严谨，论证还很不充分，但是孙本文先生将最适宜的人口数量提出，其学术价值和实证研究价值是不可磨灭的。

三是对人口增长过快原因和问题的分析。陈达将新中国成立前后全国人口出生率、死亡率、增长率加以对比，提出中国人口增长过快有五个方面的原因。其一，推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义的反动统治，建立了人民当家做主的人民民主政权。其二，工农业生产得到迅速的恢复和发展，就业增加，人民生活获得较大的改善。其三，医疗卫生保健事业逐渐得到恢复和发展，人口死亡率下降。其四，教育普及，科学、文化事业发展较快，成效显著。其五，由于人民生活水平提高，结婚和生育的人口数量显著增加[8]。虽然这些分析说不上全面和中肯，但是基本上反映了新中国政治、经济、社会变革给人口再生产带来的巨大变化，人口再生产类型由高出生、高死亡、低增长向着高出生、低死亡、高增长转变的必然性。

四是提出推行控制人口的方针。社会学派节制主义者比较各种节制人口的办法，如发展工农业生产，合理调配使用劳动力，提倡移民等，这些均不是从根本上解决人口问题的办法。要想从根本上解决人口增长问题，需实行节制生育。吴景超认为，解决劳动与物化劳动比例失调问题，可以“让国民经济中存在两种不同技术水平上生产的部分，一部分是在高度技术基础上生产，另一部分则是在比较落后的技术基础上生产”[9]。在投资分配上也要照顾到这种情况，但只有马上采取措施降低人口出生率的办法才是最有效的。他比较中外人口出生率下降的历史，认为中国人口出生率由37‰下降到17‰是完全可能的。并且认为，“使人口的自然增加率，从20‰下降到5‰，则是通过自觉的努力便可以达到的。努力的主要办法，就是实行节育”。陈达也指出，“节育不是消极的，而是具有积极意义的措施”“节育无论对家族生活，对国家建设以至整个民族的健康和兴旺，都有莫大的好处”[10]。至于节育的具体办法，社会学派节制主义学者一致赞同晚婚，对于绝育和人工流产，多数人并不认同。

以上是1957年前后社会学派节制主义提出和阐释的相关人口理论、观点和主张。他们标榜已经与马尔萨斯人口论不同，并对马尔萨斯人口论做出一定的批判。

（二）马寅初发表《新人口论》

1957年著名经济学家、教育家马寅初先生在《人民日报》发表《新人口论》。连同马寅初在此前后发表的文章、演讲、答记者问，实事求是地分析了中国存在的人口问题，提出解决的具体建议。概括起来，可以归结为一个前提、五大问题、三项建议。

一个前提：对当时人口增长的估计。这是《新人口论》的出发点和立足点。他列举了七个方面的原因。一是结婚人数增加。二是政府对于孕妇、产妇和婴儿的福利照顾。三是老年人口增加并有照顾。四是人口死亡率下降。五是社会风尚根本改变。六是传统生育观念影响。七是政府照顾多生育家族。诸如此类，都是增加出生率，减少死亡率的因素。因此，马寅初认为“近4年来人口增殖率很可能在20‰以上”[11]。实际情况是1954年的人口自然增长率为24.80%，1955年为20.30‰，1956年为20.50‰，1957年为23.20‰[12]，每一年的人口自然增长率均在20‰以上。这说明，马寅初对当时人口变动的实际情况了解相当深入，他的估计是正确的。

五大问题：即当前存在的五个主要人口问题。其一，人口增加过快同加速资金积累之间的矛盾和问题。《新人口论》指出：“我国最大的矛盾是人口增加得太快而资金积累得似乎太慢。”“要改善人民的生活，一定要扩大生产和再生产；要扩大生产和再生产，一定要增加积累……因人口大，所以消费大，积累小……我要研究的就是如何把人口控制起来，使消费的比例降低，同时就可以把资金多积累一些。”[13]

其二，人口增殖过快同提高劳动生产率之间的矛盾和问题。《新人口论》指出：“积累资金最快的方法是提高劳动生产率”，要提高工业的劳动生产率，就要在加强每个工人技术装备的同时，“还要控制人口，因为如人口增殖任其自流，资金很难迅速地积累”。在农业方面，“我国地少人多，全国六亿四千万人口，每人平均分不到三亩地，……已自一九五三年的2亩8分降至一九五五年的2亩7分”[14]，农业劳动生产率的提高，有赖于人口增长的控制。

其三，人口增殖过快同工业原材料供给之间的矛盾和问题。马寅初指出：“我们要积累资金，最好发展轻工业，因为轻工业的特点是投资少，建设易，获利多而且快，可以有效地积累资金，用来更多更快地发展重工业。”然而发展轻工业所需的原材料大部分来自农业，要是人口无限增殖，则“粮食必须增产，经济作物的面积就要缩小，直接影响到轻工业，间接影响到重工业。因此人口的增殖，就是积累的减少，也就是工业化的推迟，故人口不能不加以控制”[15]。

其四，人口增殖过快同提高人民生活之间的矛盾和问题。《新人口论》论证了生产和消费之间的关系，指出要改善人民生活，就要增加积累和扩大再生产；而增加积累和扩大再生产，又受到人口多、消费大的制约。因此，改善人民生活必须在发展生产的同时，控制人口的增长。

其五，人口增殖过快同科学技术进步之间的矛盾和问题。“我们必须首先推进产业部门的技术装备，从速提高劳动生产率而后才能奠定科学研究的物质基础。现在我国科学工作的条件虽然有很大的改善，但是，由于受现有工业水平和国家财力的限制，还不能完全满足开展研究的要求，欲达到这个目的，唯有加速积累资金，一面努力控制人口，不让人口的增殖拖住科学研究前进的后腿。”[16]

三项建议：一是在1958—1963年进行普选时，再进行一次人口普查。二是要大力进行宣传。三是主张实施避孕，反对人工流产。

三在争议中升温的人口政策

新中国成立后前30年的人口生育政策，总体上处于创立和形成阶段。按照上文的历史阶段划分，对人口政策大体上的演进过程概述如下。

新中国成立之初的主要任务是稳定社会秩序，推进民主改革，发展生产和改善人民生活，尽快恢复经济。对于人口情况，用短短3年时间完成由高出生、高死亡、低增长向高出生、低死亡、高增长的转变，人口政策指向主要是保护生育、防止随意堕胎。1950年4月20日，中央人民政府卫生部、中国人民革命军事委员会卫生部发布《机关部队妇女干部打胎限制的办法》，规定“打胎以前，必须本人丈夫同意并签字”，经公立医院妇产科医生证明，申请批准，方可施术。“凡未经批准施行打胎者，对其本人及执行打胎者，应分别予以处分”。1952年12月，中央人民政府政务院文化教育委员会答复卫生部，同意《限制节育及人工流产暂行办法》和《婚前健康检查试行办法》两份草案。《限制节育及人工流产暂行办法》规定：“凡违反本办法，私自施行绝育手术或人工流产手术者，以非法堕胎论罪，被手术者及实行手术者均由人民法院依法处理……医师应予以行政处分。”此外还规定，药房出售节育药具，须向当地卫生主管机关呈报核准；未经批准之店铺摊贩一律禁止出售节育药具[17]。应当说，这些政策性规定主要的对象是妇女干部中的人工流产者和绝育手术者，以及控制避孕药具的非法出售者。对于广大民众和绝大多数妇女说来，这些限制似有若无，因为那时一般劳动妇女并没有节育的要求。还要注意到，第二次世界大战结束后国际上曾经出现过一段时间的生育高潮，这同当时禁止堕胎及人工流产呼声颇高，不少国家纷纷制定了相关的法律和法规，有着一定的关联。不管怎样，20世纪50年代中前期出台的这些限令，矛头指向随意堕胎行为，出台的法律规范是明确的。

有无不同的声音？当然有。1953年8月，时任政务院副总理的邓小平同志指示卫生部，改正限制节育、禁止避孕药和用具进口的做法，催促制定和下发《避孕及人工流产办法》。1954年5月27日，时任全国妇联副主席邓颖超写信给邓小平，反映机关妇女干部要求实行节育的意见。第二天邓小平做出批示：“我认为避孕是完全必要的和有益的，卫生部对此似乎是不很积极的，请文委同卫生部讨论一下，问问他们对此问题的意见，如他们同意，就应采取一些有效的措施。”周恩来总理曾经表示：“要提倡节制生育，这个问题的发明权本来是邓小平同志的。”[18]1955年2月，卫生部党组向党中央提交了关于节制生育的报告，检讨了过去对节育“没有从思想政策上引起重视，没有加以认真的研究，就草率地采取了反对节育的政策”，“根据党中央的精神，我们认为在中国今天的历史条件下，是应当适当地节制生育的；在将来，也不应当反对人民群众自愿节育的行为。”并且拟定了相应的方针和具体措施。3月1日党中央做出批示：“我们党是赞成适当地节制生育的。各地党委应在干部和人民群众中（少数民族地区除外），适当地宣传党的这项政策，使人民群众对节制生育有一个正确的认识。”[19]1956年，周恩来总理在《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议报告》中，重申“我们赞成在生育方面加以适当的节制”；《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》（修正草案）则提出“提倡有计划地生育子女”[20]；1957年3月1日毛泽东同志在最高国务会议第十一次（扩大）会议讲话中，明确提出“要提倡节育，要有计划地生育”[21]。这表明，以毛泽东同志为代表的党中央对节制生育的认识和政策上由过去限制节育到赞成节育的转变，并且提出“有计划地生育子女”，这是最早的计划生育思想。

不过“一五”时期节制生育和有计划地生育子女的提出还是初步的，有一定限度的。卫生部党组关于节育问题向中央提交的报告，用了几个“适当地”：一是认为今天“是应当适当地节制生育的”；二是“节育应该一律不加限制，并应适当地加以提倡”；三是要“适当地宣传和指导，使群众对节育有正确的认识，防止可能的偏向。但不应形成一种宣传运动”。中央的批示也用了两个“适当地”：一是“我们党是赞成适当地节制生育的”；二是“适当地宣传党的这项政策”[22]。自上而下、自下而上一连串多个“适当地”，说明尽管取消了对节制生育的限制，但是强调实施节制生育的范围要适当，提倡要适当，宣传要适当。为什么如此强调“适当地”？根源还在节制生育的原因和目的上。卫生部党组的报告认为：“中国现在已有六亿以上的人口，而且每年要增加人口一千二百万到一千五百万……人口增加过速会使国家和家庭暂时均感困难。国家的困难是：托儿所、小学校以及生活资料来不及供应。家庭的困难是：子女多了，父母负担过重，影响工作、学习和生活，也影响对子女的教养。”[23]中央对卫生部党组报告的批示，已经提到“为了国家、家庭和新生一代的利益”高度，较过去仅为了母亲和儿童的健康，有利于父母亲的工作和学习等提法前进了一步。然而没有也不可能指出人口问题的过剩性质，回避了限制人口增长的目的。

20世纪50年代中期提出“应当适当地节制生育”，尽管还停留在上层讨论阶段，最多是试点性质的推广，主要是在大城市和个别人口稠密农村的试点推广；然而随着时间的推移，社会的不断发展和人民生活水平的提高，在“人口多一些好还是少一些好”的摇摆不定中，当1962年刚从三年困难时期中走出来即将跨进新的生育高潮的时候，全国人口达到67295万，比1949年新中国成立时净增13128万，这个现实不能不引起重视。1962年12月，中共中央、国务院发出关于认真提倡计划生育的指示；1963年批转卫生部党组关于卫生厅局长会议的报告，批准第二次城市工作会议的指示；1965年又批转上海市委、市人委关于计划生育工作的报告[24]，这一系列指示、报告增添了不少新的精神，充实了人口和计划生育政策的内容。

第一，实行计划生育，是中国社会主义建设中既定的政策。1962年12月18日《中共中央、国务院关于提倡计划生育的指示》（中发〔62〕698号）（以下简称《指示》）。第一次使用“计划生育”字样，是这一时期的一份纲领性文件。《指示》指出，实行计划生育“这是我国社会主义建设中既定的政策。认真地长期地实行这一政策，有利于保护母亲和儿童的健康，有利于教养后代，有利于男女职工在生产、工作、学习中充分发挥自己的力量，也有利于我国民族的健康和繁荣。因此，提倡节制生育和计划生育，不仅符合广大群众的要求，而且符合有计划地发展我国社会主义建设的要求。决不能把我国提倡节制生育，同反动的马尔萨斯人口论混为一谈。鉴于最近几年来放松了节制生育和计划生育的工作，中共中央和国务院认为有必要向各级党委政府重申重视和加强对这一工作的领导”[25]。《指示》开头的这一段话很重要。首先，它给计划生育以明确的定位是一项“既定的政策”，必须“认真地长期地实行”的一项政策。其次，它阐明了为什么要实行计划生育，实行计划生育的目的和意义。这里用了四个“有利于”，突破了过去仅着眼于母亲、儿童和家庭范畴，上升到“有利于我国民族的健康和繁荣”。1963年中共中央、国务院批准下达的《第二次城市工作会议纪要》（以下简称《纪要》），提出实行计划生育六个“有利于”：“有利于社会主义建设的计划化；有利于控制城市人口的增长，减轻农业的负担，和缓城市的生活供应以及住宅、校舍和其他市政设施的紧张状况；有利于增加国家的积累和提高人民的消费水平；有利于职工的生产、工作、生活和学习；有利于保护母亲和儿童的健康；有利于第二代的教养。”[26]在中央文件中将实行计划生育提升到国家和民族宏观层面，阐述同计划经济、积累、消费、人口控制等的关系，是政策层面认识论上的升华，是一次有重要理论意义和现实意义的升华。最后，指出最近几年放松节制生育和计划生育工作的缺点，要求各级党委和政府“重视和加强对这一工作的领导”，“各地党委和政府要把这一工作列为议事日程”，从而为政策的实施提供了组织保证。

第二，实施计划生育的主要目标是降低人口的出生率和自然增长率。《指示》明确指出：“适当控制人口的自然增长率。”《纪要》则提出“所有城市都应当努力降低人口出生率”，并提出具体的降低目标为“争取在三年调整时期，把城市人口的自然增长率，降到20‰以下；在第三个五年计划期间，降到15‰以下；在第四个五年计划期间，降到10‰以下。”[27]这也是首次在中央批转的文件中，提出具体的出生率控制的目标，开了计划生育目标管理先河。

第三，开展计划生育的对象，确定为以城市和人口稠密的农村为主。中国幅员辽阔，自然条件千差万别，经济、科技、文化、社会发展不平衡，人口密度、素质、结构和种族、民族构成差别很大。20世纪60年代前期，交通还比较闭塞，信息交流困难，开展计划生育必须分清情况，区别对待，不能搞“一刀切”。这就要求要有一个明确的区别对待的政策。《指示》和上面提到的几份中央文件，均十分确切地指出“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育”或“倡导计划生育”。由此看出，当时开展的计划生育，具有试行和逐步扩大推广含义。

第四，开展计划生育要做好宣传教育，加强节育技术指导。《指示》对宣传教育做出具体规定：一是宣传内容，主要讲解计划生育对保护母亲和儿童的健康、对个人和家庭的好处。二是宣传对象，是城镇厂矿和人口密度大的农村，主要是已婚的青壮年男女职工、公社社员、城市居民等；对未婚的青年男女职工、艺徒、高等院校学生和公社社员，也应当进行关于严禁早婚，提倡适当推迟结婚年龄的宣传。三是宣传工作的原则，强调必须注意群众的风俗习惯和思想情况，从实际出发，区别对象，防止庸俗化；严防乱提口号、乱定指标等错误做法；少数民族、人口稀少或自然灾害严重、妇女病很多的地区，不做普遍宣传；但对个别生育过多过密，有节育要求的男女职工和社员，也应当作好技术指导工作。四是宣传方式，要以口头宣传为主，小型为主。

第五，实行计划生育要以避孕为重点，做好避孕药具的生产和供应工作。《指示》明确指出，节制生育有效的办法是实行避孕，要向群众讲清楚人工流产是有害妇女健康的。《指示》还强调要做好避孕药品、用具的生产供应工作。不断提高产品质量，增加品种、规格；改进供应办法，扩大供应网点，便利群众购买；并规定避孕药品、用具的价格，一律不予提高。

从以上五个方面可以看出，1962—1965年国民经济全面调整时期的人口政策主要是计划生育政策，处在逐步趋于全面、走向成熟阶段。肯定了这是一项必须长期坚持的既定政策，明确了实行这一政策的目的和意义，需要遵守的基本原则，具体的内容和方法，以及做好宣传教育、以避孕为主和进行节育技术指导等。从理论上说，虽然这一时期人口理论并没有相关的文章发表；但是在中央《指示》和《纪要》中，突破了过去节制生育仅是有利于妇女和家庭的局限，提高到同计划经济相适应，有利于国家和民族的健康和繁荣高度，表明对中国人口问题的认识前进了一大步。这种进步还表现在计划生育组织机构的逐步建立。1962年以前计划生育一直由卫生部管，该年在该部妇幼司设立了计划生育处；1963年中央和国务院批转《第一次城市工作会议纪要》，要求中央和地方都要成立计划生育委员会，具体领导这方面的工作。根据这一要求，1964年1月国务院计划生育委员会成立。随后，北京、天津、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、新疆25个省（直辖市、自治区）成立了省一级计划生育委员会。没有成立的省（自治区），有的也成立了技术指导委员会，加强计划生育技术指导工作。随着认识上的提高和政策的日益完整，各地组织领导机构的逐步落实，许多省（直辖市、自治区）提出和制定了更为具体的生育政策，从中可以看到后来人口和计划生育政策的雏形（见表1—5）。

1966年开始的“文化大革命”使各项事业受到极大的冲击。然而“各项事业”受到冲击的程度有所不同，就是同一项事业在不同时间受到的冲击也有所不同。人口政策和计划生育工作在“文化大革命”期间，可做出分时期的探讨。

表1—5 1962—1965年各地提出的计划生育数量要求

第一时期为1966—1970年。这一时期的人口生育政策，总的说来，坚持了以往的提法，没有大的改变。这可由1966年1月中共中央在钱信忠同志《有关计划生育的几个问题》的报告上做出的批示，得到证明。中央批示指出：“实行计划生育，是一件极为重要的大事。中央1962年曾经指示各级党委加强领导，实行计划生育；近几年来的经验证明，这不仅符合广大群众要求，而且符合有计划发展我国各项社会主义建设的需要。同时，只要方法对头，群众自愿，就能够做出成绩来。钱信忠同志所写的有关计划生育问题的材料很好。当此第三个五年计划开始实行的时候，请各地党委按照中央、国务院1962年12月的指示，参照这份材料，认真总结经验，逐步推广，在城市和人口稠密的农村，积极开展计划生育工作，使人口增长的幅度继续下降，同发展经济和改善人民生活的要求相适应。”[28]但是由于“文化大革命”前期党政领导机关受到前所未有的冲击，许多时候处于瘫痪和半瘫痪状态，致使这一时期人口计划生育政策的贯彻执行大打折扣。

第二时期为“文化大革命”后期至三中全会前。1970年，世界人口增长到369699万，比20年前增加117752万，增长46.7%，年平均增长率达到1.94%，是世界人口增长最快的时期之一。人口如此迅速增长，引起各国有识之士的关注。1972年发生了两件很有影响的事情：一是《增长的极限》（The Limits to Growth）发表，引起世人震动。该书依据过去70年人口、粮食、自然资源、工业化、污染变动和发展的数据，纳入计算机模型外推计算，100年内将达到增长极限[29]。二是1972年6月联合国通过了《联合国人类环境会议宣言》，强调人既是环境的产物，又是环境的塑造者，人类在计划行动时必须审视造成的环境影响，提出“合乎环境要求的发展”“无破坏的发展”“连续的和持续的发展”等概念。

20世纪70年代初期，中国尚没有对外开放，这两件大事对中国有何影响，对人口决策有何影响，不得而知。但是，上文提及孙本文教授提出中国最适宜的人口数量是8亿，8亿人口是人们最为关注的人口数量，是中国人口发展史上的一道坎儿。恰在20世纪60年代与70年代之交，全国人口突破8亿大关，人口问题凸显，人口形势日渐严峻，客观上与国际社会发生的两件大事遥相呼应。不过此时“文化大革命”尚未结束，干部下放干校劳动，知识青年插队上山下乡，在一定程度上缓解了城市人口增长的压力。但是这些逆人口城市化而动的政策难以持久，只能缓冲而不能从根本上解决人口问题。当20世纪70年代初越过8亿人口这道坎儿时，切实控制人口增长及其政策的出台，已经箭在弦上、蓄势待发了。

其一，将人口政策生育指标具体化。以前人口生育政策，表现为一般性的号召，强调各级党委和政府加强领导，将计划生育列入议事日程。20世纪70年代以后，明确提出人口增长率控制目标。1973年6月，国家计划委员会在《关于国民经济计划问题的报告》中，提出“争取1975年把城市人口净增率降到千分之十，农村人口净增率降到千分之十五以下”；1978年2月，国务院批转《全国计划生育工作汇报会的报告》，提出3年内人口自然增长率降到10‰，并在随后召开的五届人大一次会议的《政府工作报告》中向社会公布。生育子女数量指标也逐渐明确。20世纪60年代前期和中期，曾经提出“最好两个、最多不超过三个”“晚、稀、少”要求，以及“一个不少、两个正好、三个多了”等。70年代，生育子女数量出现全国统一化的趋势。1978年10月中央批转的《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，提出“提倡一对夫妇生育子女数量最好一个最多两个。生育间隔三年以上。各地根据人口规划的需要，对生得晚一点、稀一些，可根据实际情况进行具体安排”。这是在中央文件中，首次出现一对夫妇生育子女数量“最好一个最多两个”字样，距离后来号召一对夫妇只生育一个孩子，只有一步之遥。

其二，将人口目标纳入国民经济计划。为了保证人口增长目标和具体生育数量目标的实现，从1973年开始，将人口控制目标纳入国民经济计划指标系统。同年6月国家计划委员会在《关于国民经济计划问题的报告》中，提出“要大力开展计划生育，降低人口出生率。争取1975年把城市人口净增率降到千分之十，农村人口净增率降到千分之十五以下”，首次将人口增长指标纳入国民经济计划。

其三，提出贯彻执行人口政策的“36字方针”。1973年将人口增长指标列入国民经济计划的同时，国务院恢复成立计划生育领导小组及其办公室，总结各地开展计划生育工作的经验，提出“书记挂帅、全党动手、宣传教育、典型引路、加强科研、提高技术、措施落实、群众运动、持之以恒”的“36字方针”。在当时的条件下，这一方针起到积极的推动作用。

第一节 人口政策的提出与推进（1949—1978年）

第一节人口政策的提出与推进（1949—1978年）