第三节 2003—2012年城乡统筹与一体化研究
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2003—2012年，在城乡收入差距居高不下的背景下，为提高农民收入，政府出台了一系列鼓励农民外出务工的政策，农村劳动力快速转移、城镇化加速推进，与此同时，城乡关系研究和政策导向方面，也从前一阶段的探索推进城乡协调发展转变为全面的城乡统筹和城乡一体化研究。在一系列举措下，中国城乡收入差距经过一段时期的小幅波动后，于2009年开始不断缩小，为之后协调推进新型城镇化和乡村振兴、促进城乡融合发展打下了良好的经济基础。
随着城乡收入差距扩大到一定程度，寻求改革维系传统城乡关系的制度安排的激励强度越来越大，改革已经迫在眉睫。[37]改善城乡关系，统筹城乡发展，打通固化城乡二元结构的关键环节，成为这一阶段学者们的共识。在结合经济学、社会学、城乡规划学等理论与中国国情的实践探索中，中国学者提出了统筹城乡的社会保障制度、统筹城乡的财政政策、统筹城乡的收入分配、统筹城乡的就业政策，以及统筹城乡的贫困治理等一系列具体的对策措施。在深入分析了拉美国家的低水平城镇化与“中等收入陷阱”经验教训后，张红宇强调了城乡统筹的阶段性特征，认为中国在人均GDP达到1000美元后，初期阶段应重点支持产业发展，注重效率，经济发展实力进一步增强后，城乡统筹的重点则是调整国民收入分配格局，更加注重社会公平。[38]陈锡文认为面对中国区域发展差异性强的现实，城乡统筹的重点在于因地制宜地制定以工补农，以城促乡的具体措施，打通城乡分割的市场体系、基础设施、社会事业和社会保障体系等。[39]蔡昉提出建立城乡统筹的劳动力市场制度，作为劳动报酬和劳动生产率同步提高的制度保障，解决收入分配问题。[40]张晓山则认为城乡统筹的关键是利益格局的调整，一方面农民应该享有农村土地增值过程中净收益的索取权，另一方面应将深化农村改革和深化宏观经济体制改革相结合，建立更为公平的国民收入再分配体系。[41]汪光焘从城乡规划视角出发，强调注重时间上的阶段性和空间上的层次性[42]；仇保兴和倪鹏飞均认为，通过因地制宜地统筹城乡土地[43]、生态以及产业经济等发展规划和总体战略制定[44]，有利于解决城乡分割的问题。
顶层设计方面，2002年，党的十六大报告明确将“统筹城乡经济社会发展”作为解决城乡二元结构问题的基本方针。2003年，党的十六届三中全会提出“五个统筹”，并将“统筹城乡发展”列为五个统筹之首。此前中国长期以来一直实施“城市偏向”发展政策，至此城乡统筹成为新一轮改革的重点。到2007年，党的十七大报告首次明确提出城乡一体化概念，并指出：“统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设，必须建立‘以工促农、以城带乡’的长效机制”。并在党的十七届三中全会指出“我国已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。2012年年底，党的十八大报告进一步指出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，并强调通过完善城乡发展一体化体制机制，形成城乡一体的新型工农、城乡关系。城乡一体化的发展思路，是国家对解决“三农”问题路径的顶层设计，也是关于建立新型工农城乡关系的科学思考。此后，政府主导构建城乡一体化体制机制的进程开始驶入快车道。
顶层设计的提法从“城乡统筹”向“城乡一体化”调整，也引起了学界的呼应。厉以宁在《论城乡一体化》一文中认为，今后30年中国改革的重点是消除城乡二元体制，实现城乡一体化。[45]并提出加快农村产权制度改革，完善农民承包地流转制度，大力倡导和支持农民创业，切实解决失地农民社会保障等，是国家城乡一体化发展过程中需要解决的几个重点问题，应该“进一步解放思想，朝着城乡一体化的目标前进”[46]。陆学艺强调要实现城乡一体化，必须对支撑城乡二元结构的核心体制进行改革：城乡分治的户籍制度、产权不明晰的土地制度以及城乡不平衡的财政制度，并认为现行的制度体系是为计划经济服务的，而农村改革应按照社会主义市场经济体制要求进行改革，才能实现城乡一体化。[47]此外，赵燕菁、李阿萌和张京祥、迟福林等学者分别从城乡一体化的物质基础视角，对城乡土地利用、城乡空间统筹、城乡产业协调[48]，以及城乡基础设施[49]和城乡公共服务设施布局一体化[50]等展开了大量研究。随着城乡一体化发展的推进，对国家及地区的城乡一体化水平测度和进程评估研究也开始兴起，主要从经济发展水平、农村非农化水平、社会公平和福利、交通及日常联系等方面进行考察，研究结果表明中国城乡一体化发展仍然面临着二元经济扭转速度慢，城乡要素配置短板效应明显，城乡基本公共服务均等化和新农村建设还有较大提升空间等问题。[51]
城乡统筹和一体化的关键是保障要素在城乡之间按照市场机制进行配置。土地资源是农村的重要资源，土地要素逐步市场化的过程，也是城乡二元结构逐步消除的过程。[52]这一阶段，学者们从城乡统筹角度出发对农村土地产权制度改革展开大量研究。党国英认为实现土地要素的城乡统筹，关键在于土地要素的市场化以及市场的城乡统一，打破土地市场的行政垄断，农民将得到与土地相关的多种权利，实现农民土地的财产权。[53]王小映提出按照城乡统筹总体思路，通过建立城乡统一的建设用地使用权法律制度，城乡统一的建设用地市场监管体系，城乡统一的建设用地取得和供应制度以及城乡统一的土地价税费体系等，逐步建立城乡统一的建设用地市场。[54]并强调在大城市地区和城镇化快速发展的农地易被占用地区，应尽快建立在城乡统筹的土地利用规划基础上的以土地用途管制为核心的城乡土地统一管理制度。[55]此外，陶然和徐志刚关注到了农业转移人口“离乡不放土”的迁移模式对农地制度产生的影响，探索性地提出通过给予农民在土地和城镇社会保障之间的选择权，建立起一种可循环机制。[56]
这一阶段，农业剩余劳动力在乡城间的迁移，对缩小城乡收入差距、加强城乡联系，起到了重要的促进作用。户籍制度改革、农民工社会保障和农民工市民化等议题，成为学者关注的热点。庾德昌在20世纪80年代末就对农业剩余劳动力转移的客观必然性和必要性进行了论证。[57]农民工是改革开放过程中成长起来的新型劳动大军，也是平衡城乡、工农差别的新兴力量。[58]叶裕民认为城乡二元的户籍制度导致农业转移人口无法享受基本的社会保障和相应的居住、子女教育安排，因此无法完成完整的市民化过程。[59]陶然和徐志刚的研究则表明户籍制度阻碍了中国的城镇化进程，使中国城镇化滞后于整体国民经济结构的变化。[60]蔡昉等认为从改革难易程度来讲，户籍制度改革将会按小城镇、中等规模城市，最后到大城市乃至北京、上海等“传统体制的最后堡垒”的顺序进行。[61]王美艳和蔡昉将全国各地区开展的户籍制度改革归纳为“最低条件，全面开放”的小城镇模式；“取消限额，条件准入”的一般大中城市模式；以及“筑高门槛，开大成门”的北京、上海等特大城市模式。[62]刘建进的研究表明，城乡劳动力市场分割所引起的劳动力市场收入分配扭曲，使得农村外出劳动力带来的额外经济增长的利益在城乡部门间的分配仍不足以校正城乡收入差距扩大的趋势。[63]
外出务工人员对户籍调整的迫切需求与学者的呼吁，与相关政策调整同步推进。“十五”计划决定“取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间的有序流动”[64]。“十一五”规划进一步强调“引导富余劳动力向非农产业和城镇有序转移，保障进城务工人员合法权益，增加农民务工收入。”2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，突出解决转移培训、权益维护、社会保险、子女入学等农民工最现实的利益问题。2007年，全国有12个省、自治区、直辖市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分[65]，统一登记为“居民户口”，各地的户籍制度改革探索方兴未艾。总体来说，这一阶段各地政府进行的户籍制度改革探索，以及劳动力就业、医疗改革、社会保障和福利制度改革等，优化了农村劳动力向城市流动的制度环境，降低了农民到城市的就业成本和居住成本[66]，进一步完善了具有中国特色的农村劳动力转移道路。[67]
总体来看，经过近10年的发展，城乡统筹、城乡一体化战略思想得到确立，农业农村政策实现了由“取”到“予”的转变，城乡收入差距开始缩小，要素和资源的城乡统筹逐步加强，城乡关系进入了一个新的阶段。然而，在人口乡城迁移背景下，城乡二元体制引致的城乡居民权益不平等、城乡要素配置不平衡、不完全城镇化等问题依然是城乡关系良性发展的掣肘，城乡良性协调互动的有效机制没有根本建立。与此同时，这一阶段“大中小城市和小城镇协调发展”的道路实际表现为追求大城市扩张的偏向[68][69],“空心村”、乡村凋敝等现实问题悄然显现。新的发展阶段、发展环境正促使中国的城乡发展发生更加深刻的变革。