第二节 1979—2002年城乡协调发展研究
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改革开放到2002年前后的这个时期，在城乡分割的历史背景下，中国的城乡关系研究和政策导向以加强城乡联系、促进城乡协调发展为重点。以农村土地制度改革提高农业生产率、释放大量农村剩余劳动力为起点，小城镇“作为城乡关系的纽带”得到高度重视，实现了城乡工业协调发展，随着1992年之后东部沿海地区快速发展，人口迁移经历了就近迁移为主向远距离迁移为主的过渡，农地非农化开始逐步推进，城乡收入差距不断扩大。
这一时期的改革以农村土地制度改革、形成大量农村剩余劳动力为起点。农村家庭联产承包责任制，提高了农民生产的积极性和农业生产率，形成了大量农村剩余劳动力，为城市（镇）的工业发展创造了“无限”劳动力供给，由此拉开了劳动力迁移的序幕。在此背景下，中共中央在《关于一九八四年农村工作的通知》中明确提出，“允许……农民自理口粮到集镇落户”,“多年之后，蓦然回首，才叫人看得真切，原来数亿中国农民由乡入城的机会之链，第一环就在于此”[17]。由此，城乡工业协调发展、劳动力迁移的方向和政策、各类城市和小城镇的发展以及由此形成的城乡格局，成为这一时期城乡关系研究的重点。
改革开放初期，为实现城乡协调发展，“小城镇作为城乡关系的纽带”得到重视，费孝通的观点影响较大。自1983年9月发表《小城镇 大问题》的报告之后，费孝通多次发声支持积极发展小城镇，包括《小城镇 再探索》《小城镇 新开拓》《小城镇 苏北初探》[18]等一系列文章。在《小城镇 大问题》中，费孝通在转引胡耀邦1980年云南视察后的年底会议发言[19]后，表示“中央领导早就看到了小城镇问题的意义，要把小城镇建设成为农村的政治、经济和文化的中心，小城镇建设是发展农村经济、解决人口出路的一个大问题”。这些小城镇，“无论从地域、人口、经济、环境等因素看，它们都既具有与农村社区相异的特点，又都与周围的农村保持着不能缺少的联系”。“解决农村剩余劳动力问题要以小城镇为主，大中小城市为辅。小城镇小则三五万人，大则也不超过十万余人。当然，大中城市也是需要的，但不宜多，布局要合理。”“小城镇发展不仅同农村有着不可分割的关系，而且与大中城市也有着密切的联系，因为乡镇工业不仅与农业有内在联系，而且与大中城市的经济体系之间关系愈益紧密。”[20]张雨林也认为，“小城镇是这个网络（城乡协调发展的经济和社会网络）中的一个面广量大的层次。它既是乡村经济和社会生活的集中点，又是城乡和工农业发展的协调点”。“小城镇的发展前景，是成为农村的工业中心，现代化大农业的产前、产中、产后服务中心，农村商品经济、合作经济的中心，同时也是接受大、中城市能量扩散的重要阵地。这样，小城镇就在城乡协调发展中起着重要的枢纽作用。”他同时还强调了，“并不存在因重视小城镇建设而忽视大、中城市的作用和回避城市化的历史进程的问题”[21]。
作为城乡关系纽带的小城镇的发展，是以社队工业、乡镇企业发展为支撑的，由此引出城乡工业协调发展问题的探讨。费孝通认为，“‘文化革命’后期，从县、镇到公社、大队，各级都在积极办工业，甚至连学校也要办工业”。“十一届三中全会以来，大中城市的工业生产逐步走上正轨。在这种形势下，人们对于社队工业有两种估计：一种看法是社队工业发展是钻了城市工业停滞的空子，所以城市工业的发展将严重威胁社队工业的生存，前途并不乐观。另一种看法认为城市工业与社队工业是相辅相成的，对社队工业的前途不必悲观。这提出了一个共同的问题，怎样认识、处理城市工业与社队工业之间的关系。”[22]刘士群认为，“如何把乡镇工业与城市工业结合起来，互相促进，共同发展，是现实需要研究的重要课题。如果指导方针对头，措施得当，乡镇工业的大发展会成为城市工业的有效补充，与城市工业相辅相成，达到共同繁荣”[23]。严英龙和朱晓林认为，“从生产领域考察新的历史条件下的城乡关系、工农关系，在很大程度上已经具体转化为农村经济内部农业和乡镇工业之间的关系以及城市工业与乡镇工业之间的关系。乡镇工业的迅速发展使城乡关系（在流通领域和生产领域[24]）从内容到形式都发生了急剧变化”[25]。陈乃醒表示，要“以加快小城镇建设步伐作为统一城乡工业合理布局的连接点……有计划的适当发展中小城市，大力发展小城镇。从而形成我国独特的以大城市为中心，以中小城市为网络，小城镇星罗棋布的城镇化体系”[26]。周叔莲表示，“城乡工业协调发展是建设具有中国特色的社会主义的重要内容，这样才能克服城市先进、农村落后的矛盾，使城乡居民共同富裕起来……”[27]李佐军认为，“只有在农村工业化、城市化与城市运行机制现代化双重轨迹的运行下，我国才能实现二元结构向现代一元结构的转换，从而实现城乡一体化和整个国家的现代化”[28]。对这一阶段发展乡镇企业的思路，张晓山评价道，“在改革初期，传统城乡二元经济体制继续从制度上抑制农业剩余劳动力向城市部门转移，……社队企业仍旧要坚持‘三就地’原则（就地取材、就地加工、就地销售）。在这样的约束条件下，发展乡镇企业，‘离土不离乡、进厂不进城’，实现农业剩余劳动力在农村内部的就地产业转化成为必然选择。如果说，乡镇企业是中国农民的伟大创造，这种创造实际上是在城乡分割二元结构的既定框架内的一种无奈的选择”[29]。
可见，1983年到1992年前后，关于小城镇建设、乡镇企业发展、“离土不离乡”的就近城镇化、城乡工业协调发展的一系列问题，在研究领域中均引起了广泛关注和讨论，同时也在实践中不断探索。费孝通进行了阶段性总结，“20世纪70年代末80年代初，中国农村改革以农村家庭联产承包责任制为突破口迅速推向全国，促使部分地区乡镇企业异军突起。现在，乡镇企业已经成为全国农村经济的一大支柱，在我国整个国民经济中也是一支不可忽视的重要力量，被认为是‘达到小康水平的必由之路’。中国城乡发展已找到一条有自己的特色的道路，全国农民绝大多数已经脱贫，走向较高的生活水平”[30]。郭克莎研究也证明了，“改革以来，各地区的城乡工农业关系发生了很大变化。一方面，农业的发展由于受到较大重视及农村改革的推动作用，速度明显加快，工农业关系严重失衡的局面有所改观；另一方面，乡村工业异军突起，发展很快，其增长速度远远超过城市工业”[31]。
其间，学术界对小城镇发展的支持，与顶层设计中城镇体系战略、户口管理政策是一致的。1980年，在当时城乡分割、大城市基础设施滞后的情况下，全国城市规划工作会议提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展总方针。这一方针直接体现在“六五计划”中，并延续至“七五计划”，到20世纪90年代的“八五计划”和“九五计划”，微调为“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”。其间还发布了若干支持小城镇发展的意见，包括《关于加强小城镇建设的若干意见》（建村〔1994〕564号）、《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号）等。为了支持就近城镇化和小城镇发展，在此期间，国家陆续出台了相应的户籍改革政策，包括《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》（国发〔1984〕141号）、《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》（国发〔1997〕20号）、《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》（国发〔2001〕6号）等。
以1992—1993年为转折点，学术观点、顶层设计与实践表现、发展趋势逐渐偏离。随着1992年邓小平南方谈话、党的十四大到1993年年底党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在市场经济导向下，东部沿海地区快速发展，导致跨省外出务工人口不断增加。据有关部门测算，民工最多的年份为1995年，达8000 多万人，1996—1999年，由于城市国家机构改革、国有企业改革的同时，城市里大量辞退外地民工，有些城市还制定了不少限制外地民工就业的规定。与此同时，小城镇主导的“离土不离乡”城镇化战略和严格的户籍制度，与大规模、远距离跨省迁移的矛盾日益突出。陆学艺认为，“20世纪80年代后期，特别是在1992年以后，经济大发展的潮流下，为适应城市经济发展的需要，同时农村的剩余劳力要求寻找出路，有大批农民工涌进城务工，为输入地创造了大量的财富……但因为户籍制度的限制……也还是民工。我们到了必须走出‘城乡分治，一国两策’的格局的时候了”[32]。
随着城市发展和城市扩张，拉开了快速土地城镇化和城乡土地资源统筹利用的序幕。在此期间，逐步形成了中国城镇化的制度基础，包括三大支柱（城市土地属于国家所有、经由行政审批设立城市，以及唯有国有土地才可合法出让）和一把利器（征地权）[33]。
与此同时，中国城乡差距在波动中逐步扩大，城乡居民收入比从1983年最低时的1.82，波动上升到2002年的3.11。林毅夫等认为，政府农副产品价格控制、不合理的税费负担、城乡劳动力市场分割、歧视性的社会福利和保障体系等，是城乡收入差距扩大的重要影响因素。[34]陆铭和陈钊将这一阶段中国城乡收入差距扩大的主要原因归结为城乡分割的行政管理制度、城市偏向型的经济和社会政策。[35]杜志雄和陈雪原认为这与1997年以后农民收入连续7年低速增长有关。[36]
总体来看，这一阶段的城乡协调发展研究与小城镇主导的城镇化、乡镇企业发展、城乡工业协调发展紧密相关。小城镇作为城乡关系的纽带，得到足够的重视，在1992年之前，对中国（就地就近）城镇化和城乡（工业）协调发展起到了重要促进作用。随着东部沿海地区的快速发展，劳动力跨省迁移的需求与小城镇导向的政策之间的矛盾逐渐显现，城乡收入差距在20世纪90年代后期不断扩大，土地城镇化（农地非农化）进程逐步加快，对21世纪城乡发展提出了新的诉求。