第三节 城镇劳动力市场迅速发育（1992—2002年）
《新中国劳动经济学研究70年》第三节 城镇劳动力市场迅速发育（1992—2002年）,页面无弹窗的全文阅读!
一 社会主义市场经济改革目标的确立，城镇劳动力市场迅速发育
1992年党的十四大明确了中国经济体制改革方向是建立社会主义市场经济，打破了理论和政策上的禁区，此后，城镇劳动力市场开始迅速发育。一方面，城乡民营经济开始快速发展，既推动了经济增长，增加社会供给，迅速改变了全社会经济短缺的局面，也创造了大量就业机会，改变了非农业就业分布的所有制结构；另一方面，在民营经济的竞争面前，国有经济部门感受到越来越大的压力。城镇的国有制企业、集体企业，出现经营困难，劳动者因此停工停岗。从劳动部门公布的就业者分布统计变化看出，城镇单位就业人员中，国有单位的人数在1995年达到峰值，为11261万人，此后开始下降；而集体单位的人数在1991年达到峰值，此后开始下降[16]。
国有企业亏损越来越严重，按照当时的说法，1/3盈利，1/3潜亏，1/3明亏。政府对国企亏损，先是由财政来提供补贴，后来，转向由银行为其提供贷款，20世纪80年代中期以后，又开始建立股市，允许国有企业上市募集资金。然而，国企并未扭转亏损局面，积累的亏损额度越来越大。这些尝试解决国企活力的办法，几乎都失败了。国有企业亏损，成为政府的沉重负担，也给银行体系带来巨大的风险。城乡非公经济的就业人数持续增加，国有和集体部门的就业数量，在全国就业总量中的比例，开始快速下降。从城镇就业人数可以看出，城镇就业人数从1992年的17861万人，上升到1998年的21616万人，平均每年增幅超过600万人。
二 国企改革进一步促进劳动力市场发育
1998年，东南亚金融危机给中国带来了严重的冲击，为了防范金融风险，中央下决心用3年时间解决国有企业亏损问题，于是进行激进的国企改革。1998—2002年，国有集体企业的就业者减少了近6000万人，接近国有集体企业职工数量的2/3。一方面，政府为那些下岗的大龄劳动者提供社会保障；另一方面，则鼓励那些年轻的下岗失业者，到市场上去自谋生路，实现再就业。这能减轻政府的救助开支，也是最有效的反贫困手段。根据政府劳动部门事后的公布，有2/3的下岗失业者实现了再就业。经过1998—2002年的国企改革，城镇单位就业人员中，在2002年，国有单位的就业者下降到7163万人，比1995年减少了约4100万人；集体单位的就业者下降到1122万人，比1991年减少了2506万人。
在激进的国企改革面前，那些计划体制最浓厚的老工业基地遭遇的冲击最严重，从就业困难局面中恢复过来的速度也更慢。东北3省、天津市、重庆市是就业压力最大的地区。这些地区的资源型城市，在计划体制下，是执行重工业优先增长战略的承担者。这里面临的困难更大，东北3省的资源型城市，失业率甚至超过了15%[17]。2000年11月开展第五次全国人口普查时，正是城镇就业压力最大的时期，从这次普查数据的结果可以看出，上述老工业基地的失业率都超过了10%，相当多的下岗失业者，因为在劳动力市场找不到工作而退出市场。劳动年龄人口的就业率出现了显著下降。上海市也是著名的老工业基地，在分流下岗的政策下，国有集体企业劳动者遭遇的冲击同样严重，然而，由于上海经济充满活力，民营经济快速增长，给下岗失业者提供了更多的就业机会，因此，上海更快地摆脱了就业困难局面。
在广东、福建、浙江和江苏等东南沿海省份，国有经济的比重较低，改革开放之初，民营经济就快速发展，在这次冲击面前，表现出良好的适应性。不仅吸纳了本地的下岗失业者，还为其他地区的下岗失业者，中西部迁移而来的农民工，提供了就业机会。2002年中国加入世界贸易组织（WTO）后，东南沿海的劳动密集型企业快速发展，既创造了大量的就业机会，也拉动了经济高速增长。
通过这次改革，国有和集体经济部门把大量劳动者排斥出来，虽然对这些劳动者及其家庭来说是个痛苦的过程，但对全社会劳动力资源的配置效率来说，却是一个极大的改进。在沉重的就业压力面前，政府把解决就业视为最优先的问题，对劳动力市场发育，给出更加宽松的政策。要求国有企业尽量采取“分流”的方式，安置劳动者；对那些下岗失业者，则鼓励他们灵活就业；鼓励民营经济发展并吸纳下岗失业者。在此期间，政府劳动部门将当时的就业压力来源归结为“三碰头”：新增劳动年龄人口进入市场，农村劳动力向城镇转移，国有集体企业的下岗失业者。
三 民营经济创造大量就业机会
当政府确立了社会主义市场经济是中国改革的目标模式后，束缚民营经济发展的各种观念和政策上的桎梏开始被打破。民营经济得到快速发展，尤其是在东南沿海地区。民营企业自觉利用了劳动力丰富这个比较优势，大力发展劳动密集型的制造业，创造了大量的就业岗位，也积累了大量的利润。2002年，城镇就业人员已经上升到25159万人，比1998年增长了3543万人。尽管1998—2002年是就业压力最大的一段时期，但每年增长的城镇就业数量却超过了700万人，显著高于国企改革前。
这个时期，农村土地制度改革带来的激励效应已经释放完毕，乡镇企业的发展也开始遇到瓶颈，农村家庭增收的出路主要是进入城镇劳动力市场。中西部地区，农村剩余劳动力众多，政府将组织劳动力输出作为一个重要的施政目标。1994年，重庆市外出农民工达到100万人，有50%是当地政府组织输出的[18]。然而，自1996年增长速度放缓，城镇开始遇到就业困难，一些目的地城市政府把农民工视为本地劳动力的竞争者，出台各种限制农民工的政策[19]。城市政府习惯于把农村看作剩余劳动力的蓄水池：如果城镇就业形势好，就允许农村劳动力向城镇寻求就业；如果城镇就业形势不好，就会采取行政手段驱赶农村劳动力返回出发地。
1998年开始的国企改革，使数千万就业岗位遭到破坏，但是，由于民营经济部门创造的就业机会，超过了就业岗位减少的数量，使非农就业总量仍然在增加。图2—1显示，改革开放以来，非农就业在就业总量中的比例一直在上升，但1998—2002年，非农就业比例一直维持在50%，几乎没有变化。然而，前文已指出，这一期间的城镇新增就业每年超过700万人。可以说，新增非农就业机会主要出现在城镇。
从中国人口结构变化影响劳动力供给的角度，可以理解这个时期的就业压力。这个时期，每年进入劳动力市场的年轻劳动年龄人口超过2000万人，新增劳动力设法进入城镇劳动力市场；国有企业和集体企业在排斥劳动力，下岗失业者需要实现再就业；农村劳动力为实现增收而到城镇劳动力市场寻求就业。当城镇正规部门提供的岗位有限，而求职者众多时，必然会涌入非正规部门。从改革开放到2002年，城镇的非正规就业数量在持续增大[20]。这个时期的就业困难，主要来自劳动力市场的剧烈调整，而不是就业创造不足。在就业压力巨大的环境下，中国政府和社会各界，一方面积极改革和加快开放步伐，另一方面则寄希望于经济增长和市场发育，用时间来解决就业难题。
这个时期，民营经济快速发展，不仅支撑了经济增长，也为广大下岗失业者提供了再就业的岗位，使中央政府能下决心推进国有企业改革。国企和下岗者受到了冲击，但解决了企业冗员问题；下岗失业者的再就业，则改善了劳动力资源的优化配置。打破了计划经济体制下的僵化局面，劳动力开始流动起来，劳动力市场发育加快：包括农村劳动力向城镇转移，中西部劳动力到东部寻求就业机会，以及同一个地区内劳动者的岗位发生转换。国企改革结束后，中国迎来了新一轮的高速增长。
四 劳动力市场立法
一旦确立了市场经济体制的改革方向，劳动力市场政策的目标也很快明确起来。在1993年的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，“改革劳动制度，逐步形成劳动力市场”。这个时期，由于就业压力是政府面对的主要难题，劳动力市场政策以鼓励就业为主。“要把开发利用和合理配置人力资源作为发展劳动力市场的出发点。广开就业门路，更多地吸纳城镇劳动力就业。鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区间的有序流动。发展多种就业形式，运用经济手段调节就业结构，形成用人单位和劳动者双向选择、合理流动的就业机制。”
但政府面对已经广泛出现的民营经济，开始考虑劳动者合法权益的保护。当确立了社会主义市场经济的改革方向后，各种法律法规和相关政策，开始按照市场经济的要求建立和完善起来。1994年颁布《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）。这个法律的目的是保护劳动者合法权益，规范劳动关系。法律颁布时，中国城镇劳动力市场发育有限，民营企业的规模较小，个体工商户以家庭为主。城镇劳动者大多数还在国有企业和集体企业就业，国企和集体企业对劳动者的保护较好，单位正式职工相当于“铁饭碗”。因此，《劳动法》颁布后，对社会产生的影响有限。
1998年进行国企改革后，要为受到冲击的劳动者提供保护，推动了中国社会保障体系的建设。为了解决国有和集体企业分流出来的劳动者，早在1996年，上海市就率先建立了再就业中心[21]，一边保障这些遭受冲击的劳动者的生活，一边为他们提供培训，介绍新的工作，实现再就业。这种做法被其他地区所仿效，很快演变成一个全国性政策。通常的做法是，再就业中心为国有和集体企业的下岗者提供3年的保障，如果3年内无法实现再就业，就转入失业保险体系，享受2年的失业保险。如果到期仍未实现再就业，就转入最低生活保障体系。最低生活保障的目标是“应保尽保”，把所有的城镇贫困人口都纳入低保体系中来。这次国企改革，在一定意义上推进了中国社会保障体系的建设和发展。
同时，中央政府开始建立养老保险统筹制度，改革传统的单位为退休职工养老的传统做法。统筹的范围主要在县级层面。1998年以后，中央政府要求各省把养老金统筹的层次提高到省级，但在执行的过程中，遇到的阻力较大。中国至今也没有把养老金统筹提高到全国统筹层面，而且各省的养老金统筹形式是不一致的。
中国的劳动力市场政策与市场发育进程相适应，反映了劳动力市场供过于求这个基本态势，以促进就业的灵活性为主。鼓励创业，鼓励灵活就业。虽然也颁布了《劳动法》，但执行范围主要限于传统的国有和集体经济部门。由于就业压力大，政府劳动部门的工作重点在如何帮助更多劳动力实现就业上，对市场新兴部门的用工则采取自由放任的态度。2002年是加入WTO后的第一年，经济增长速度加快，民营经济快速发展，中国政府审时度势，将劳动力政策由过去以提供保障为主的“消极政策”转变为“积极的劳动力市场政策”，在兼顾保障受冲击者的同时，加大了鼓励就业和创业的力度[22]。