第三节 行政法学的繁荣（1989—2012）
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《行政诉讼法》施行后，“民不告官”成为历史，“依法行政”的观念日益深入人心，中国行政法学进入全新的发展阶段。随着法治政府建设的步伐加快，《行政复议法》《行政复议法实施细则》《行政许可法》《行政强制法》《立法法》《政府信息公开条例》等基础性法律、法规陆续颁布施行，国务院于2004年、2010年分别颁布的《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》，对全面推进依法行政的战略规划做出了顶层设计。这一阶段的行政法理论研究向纵深发展，形成了理论研究与立法、执法、司法实践相辅相成、相互促进的良性循环，亦酝酿了下一阶段更深层次的理论基础研究的争鸣。
一 行政法学一般理论的基础性建构
早在1983年，应松年等就提出了行政法理论基础的研究问题[21]，但直到罗豪才、袁曙宏、李文栋于1993年发表《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对人一方的权利义务平衡》[22]一文之后，我国行政法学界才掀起了关于行政法学理论基础的讨论。这场持续至今的争论热烈而开放，呈现出百花齐放、百家争鸣的局面，形成了若干具有代表性的学说、观点。[23]各种学说的提出、交锋、论证、修正以及学者们对行政法基本范畴的提炼和理论体系的构建，大大提升了中国行政法学整体的研究水平，标志着我国行政法学已经冲破传统的规范分析，正在走向理性思维的发展阶段。
简而言之，20世纪末叶提出的平衡论，促发了中国行政法学界对行政法制度目标和价值取向的思考。在这场讨论中得到的一个共识是，“强化行政管理”的行政法受到学界几乎一致的批判。自此之后，中国行政法学彻底扫清了源自苏联的以强化行政管理为理念的痕迹，挣脱了传统的规范分析窠臼，开始走向弘扬人文精神、崇尚法治理念、健全理论体系的发展阶段。自进入21世纪以来，对这一问题的讨论走向深入。行政法学者或着眼于经济全球化、信息化、市场化与民主化的世界潮流，或关注中国经济社会变迁对行政与行政法制改革的特别需求，对中国行政法制建设的价值导向、功能定位、正当性基础、保障机制等进行了探析。从着力于对传统“管理论”的批判转向于反思“控权论”的缺失。进而认为，中国的行政法制度，需要在对其目标和功能进行反思的基础上，进行结构性重塑。中国行政法的目标和功能不应局限于对私人权利自由的保障，也应为提高行政效率效能、保障公共利益、进行利益协调提供制度保障；行政法制度建设不仅要致力于对秩序行政的规范与制约，也要探究对服务行政的保障之道；行政法的正当性不仅来自法的形式权威，也应来自法本身的价值合理性以及公民对于行政过程的参与；行政法的合法性保障机制不仅局限于司法审查制度，也应扩展到成本效益分析和信息公开等行政过程中的制度设计；行政法的制度建设不仅需要借鉴吸收西方法治发达国家的先进经验，亦应扎根于中国的经济社会政治现实。[24]
二 行政法主体理论的全面更新
（一）关于行政主体理论
行政主体是中国行政法学中的一个极为重要的基本范畴，它不仅是行政组织法领域的核心概念，也是行政行为、行政程序以及行政诉讼领域的基本问题。西方国家对于行政主体的界定与创设，不管是否直接采用了行政主体的概念，均包含一种“行使公权力并独立承担法律后果的法律人格”。我国行政法学界在考察这些国家和地区情况的基础上，借鉴法国的做法，在20世纪80年代末引入了“行政主体”概念，并结合我国的实际情况，对该概念进行了相应的改造，使之具有本土化的特定内涵。通过对中外行政主体概念进行比较分析，行政法学界明确了行政主体作为行政法上的独立法律人格的实质含义，将我国行政法学上的行政主体予以正确定位，并理顺了行政法中行政主体、行政机关、行政机关构成人员三者之间的关系，从而形成了全方位、深层次、多角度的行政主体理论。除了行政主体的界定外，行政主体理论的其他基本内容还包括行政主体的范围和分类、行政主体的职权和职责、行政主体的资格及其确认等。对于行政主体的定义，各位学者的表述各有不同，但其基本内核一致。[25]值得注意的是，学界同时对国外行政主体理论引入我国时发生的误读进行了反思。[26]
（二）关于行政相对人理论
随着当代行政法从传统的以权力制约行政权力的模式逐步发展为强化以行政相对人的程序权制约行政权力，从早期单一的秩序行政逐步发展到当代福利国家秩序行政、给付行政的多元化，传统权力色彩淡化的行政合同、行政指导等行政行为方式被广泛加以运用，调动行政相对人积极参与的行政民主做法备受青睐。随着我国政治经济体制改革和行政法治的发展，也使相对人的地位有了很大提高，这给行政法学研究行政相对人提供了实证基础和契机。因此，这一时期出现了我国第一部系统研究行政相对人的著作。[27]在这一时期所发表的有关行政相对人的论文，大多数都围绕相对人的法律地位、程序权利等问题进行了进一步的探讨。而在近几年有关公众参与的理论探讨中，行政法学人卓有成效地讨论了在行政立法、行政决策等行政行为中，相对人参与行政过程的权利、程序、救济等问题。[28]
三 行政行为理论的体系化建构
从某种意义上说，传统行政法学的基本理论就是指行政行为理论，因为行政法的任务是规制行政主体的行政行为，确保行政行为的合法性与合理性。
（一）关于行政行为总论的研究
在我国的行政法学教材中，行政行为被区分为制定抽象的规范和处理具体事件的行为。这是我国特有的概念名称，但也是在国外有关理论的启发下产生的。由于在《行政诉讼法》及其司法解释中，都涉及具体行政行为，学理上也就推定出相对的抽象行政行为的区分，这一对概念成为行政行为研究中的热点问题之一。[29]除了抽象行政行为和具体行政行为这一对范畴之外，学界还探讨了内部行政行为与外部行政行为、依职权行政行为与依申请行政行为、羁束行政行为与裁量行政行为、行政行为与行政不作为、要式行政行为与不要式行政行为、授益行政行为与负担行政行为、中间行政行为与最终行政行为、行政法律行为与行政事实行为、合法行政行为与违法行政行为、无效行政行为等多组范畴。
（二）典型行政行为的研究
行政立法作为典型的抽象行政行为，学者们20世纪80年代就已经对其展开了丰富的研究。在这一时期，行政法学者继续在这方面的研究上发力，出现了几部全面研究行政立法的专著，填补了该方面研究的空白。[30]随着地方行政规章立法的实践，理论研究又将行政立法的制定与公众参与结合起来，行政立法的不作为问题也引起学者的关注。
在《行政处罚法》颁布前后，学界围绕行政处罚的概念、原则（尤其是一事不再罚原则）、设定、主体、管辖、种类（尤其是劳动教养）、程序（尤其是听证程序）以及相关的行政违法责任、对《行政处罚法》的反思等问题，进行了激烈探讨[31]，并深入各个部门行政法中，讨论更具专业性和技术性的部门行政处罚问题。[32]
直到我国确立了社会主义市场经济体制之后，学界才出现研究行政许可的著作。[33]此后行政许可的研究层出不穷。2001年中国加入世界贸易组织（WTO）之后，国家开始着手进行行政许可的立法工作，行政许可的研究成为一时显学。在《行政许可法》正式颁布之后，学者们除了对行政许可立法做出解读、阐释，对行政许可实务予以指导之外，一些学者还跳出行政许可的教义学概念，分析指出《行政许可法》背后所蕴含的有关法治进路、个人自由等更为深远的命题和意义。[34]有的学者运用分析法学的方法，剖析行政许可的概念本质以及逻辑脉络，阐述行政许可背后的个人自由、权利的演变和范围。[35]近年来，随着社会经济的快速发展及其对许可制度的客观需求不断提高，促使行政许可研究的议题日益精细化。[36]
对于行政强制的研究，浙江大学在这一领域走在了全国的前沿。由胡建淼主持的有关“行政强制”的国家社科基金项目，出版了一系列研究行政强制的著作[37]，为行政强制的研究和立法提供了可靠、便利的文献基础。
在继续深入研究传统管制手段的同时，学界也越来越关注那些非权力行政问题，包括行政契约、行政指导、行政规划、行政给付等议题。但总体说来，与传统行政行为的研究相比，几种新型行政行为的研究仍然不够深入，直至20世纪90年代后半期，国内才出现相关领域的著作。[38]
四 行政程序研究的蓬勃发展
回顾行政程序法研究的发展历程，总体上可以划分为四个阶段：
1989年《行政诉讼法》实施前后为“初始阶段”。此时，国内行政法学界对于行政程序制度的研究还未有足够重视，个别学者的研究亦仅处于对外国行政程序制度非系统化或简单、零散的介绍。
1996年《行政处罚法》实施前后为“前成熟阶段”。《行政诉讼法》实施后，学界对于监督公权力行使过程的行政程序制度给予了前所未有的关注，涌现出大量有见地的专著、论文。[39]但客观而言，总体水平仍停留在浅层次的比较层面上。尽管有个别学者已经提出程序正义的观点，但程序工具主义思想仍然占主流地位，这是该阶段中国行政法学界对于现代行政程序制度理解上的褊狭认识。
2004年《行政许可法》实施前后为“逐步成熟阶段”。中国加入“WTO”和中国行政程序立法提上议事日程为行政程序法的研究提供了强大的动力。学界对于行政程序法的研究开始向更深、更广的领域发展，许多学者专门从事行政程序的研究且硕果累累[40]，而且也译介了大量比较法上的行政程序法制度。[41]“程序正义”的理念已为更多的研究人员所接受[42]，研究视角亦从早期的以规范行政主体行使权力之过程为基点扩展至行政过程中的相对人程序性权利。
2008年《湖南省行政程序规定》实施后进入“饱和阶段”。《湖南省行政程序规定》标志着行政程序研究的理论成果为本土实践所吸纳。针对统一行政程序法，我国学界和实务界2000年以来曾提出过7个版本的建议稿，分别是皮纯协版、姜明安版、应松年版、全国人大法工委行政立法研究组版、马怀德版、王万华版、北京大学宪法与行政法研究中心版。[43]制定行政程序法曾列入十届全国人大常委会的立法规划二类项目，几近立法审读。但遗憾的是，后几届人大工作中，行政程序立法始终没有突破，也导致2012年之后的行政程序法理论研究逐渐遇冷。
五 行政救济研究的深入
以《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政复议法》的制定和实施为契机，学界在行政救济领域的研究有了长足发展，在行政法学教科书、专著和论文中，行政救济越来越占有重要分量。
在关于行政救济的研究著述中，学者的研究对象主要集中于分论部分的行政复议、行政诉讼和行政赔偿研究，相对而言，行政救济总论并不是重点。早期行政法学界学者大都较少使用行政救济这个概念，也鲜有著述加以专门讨论，一些有影响的行政法教科书、专著都采用监督行政、行政监督、行政法制监督、对行政的监督等概念，以专章或专编进行论述。不过2000年以后，学界已经普遍接受并使用行政救济这一概念。[44]行政法学界对于行政救济总论部分的研究范围也未形成统一的观点，有的学者主要研究行政救济（或称为监督行政、行政法制监督等）的概念、特征、模式、分类，但有的学者还将关于行政违法和行政责任的研究也纳入进来。[45]
（一）复议制度的发展
对于行政复议的定位，有的学者将其放在“行政行为”中“行政司法”的主题下予以研究，有的学者将其放在“行政救济”的主题下予以研究。[46]这两种定位其实都没有错，反映了学者们关注行政复议的不同角度，体现了行政复议的多重性质。但总的来说，越来越多的学者现在趋向于将行政复议作为行政救济的一种手段予以研究。以1996年《行政复议法》为界，早期学者们对行政复议的各项制度以及行政复议与行政诉讼的关系、异同进行了研究，而随着1996年《行政复议法》的正式出台，学者对行政复议的研究一方面在理论上更加深入，另一方面更加关注行政复议实施中出现的实践问题[47]，并更加具体地关注和研究特定部门或领域的行政复议制度。[48]
（二）行政诉讼法学的发展
从1989—2000年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“行政诉讼法解释”）颁布这一时期，我国学界较为普遍采用的是一种注释式的实证研究方法，偏好于分析立法在实践中存在的不足，而很少就其中的理论问题展开有深度的讨论。例如学界对受案范围问题的讨论，主要是具体讨论《行政诉讼法》立法条文的内涵以及立法规范的不足所导致的实践中行政诉讼受案范围不清的现状[49]，而不是致力于研究受案范围的理论基础。对于判决形式问题的研究，学界主要针对实践中如何适用判决形式等基本问题展开讨论[50]，而没有更深层次的判决类型理论。这段时期的研究成果集中反映于“行政诉讼法解释”。在这段时期出版的大量行政诉讼法教材，都具有一个共同的特点，即依据《行政诉讼法》的体例加以编排。学界在这段时期翻译或者编著的有关国外行政诉讼制度的专著或教材[51]，也更多地停留在对国外行政诉讼制度的介绍上，而对国外有关行政诉讼法学理论基础研究的成果则引进不足。这也充分说明了当时我国行政诉讼法学研究总体上还呈不成熟状态。
“行政诉讼法解释”颁行后，伴随《行政诉讼法》实施的遗留问题以及司法解释引发的实践新问题，行政诉讼制度的注释研究走向了一个新高潮。[52]另外，由于“行政诉讼法解释”充实了行政诉讼法律制度，并落实了当时的研究成果，学界开始逐步加强了对行政诉讼具体制度产生背景、原因和利弊的研究，并开始关注行政诉讼的基础理论问题。这一时期，研究方法已经走向多样化，研究的重心也开始转向对现存行政诉讼具体制度的利弊、存废、完善等深层次的分析研究。理论联系实际的研究方法得到了较为广泛的运用，如对受案范围、原告资格、审判体制、撤诉等问题的讨论基本上是围绕其实践问题而展开的[53]；学界也开始意识到行政诉讼制度与其他制度之间的关联性，形成了跨领域研究行政诉讼制度的基本态势。除了比较研究方法外，部分学者也在有意识地采用经济分析方法、价值分析方法等多种手段考察行政诉讼制度。可以说，对于行政诉讼制度的研究在深度与广度上都有了显著的进步，开始关注行政诉讼法学的基础理论问题，如行政诉权、行政诉讼的价值、诉的利益、行政诉讼类型化、司法审查的强度与审查标准问题等。针对行政诉讼目的问题，学界已经形成“三大类、不下十数种”的观点。[54]一批较高质量的专著、博士论文以及学术期刊论文等相继问世。[55]应该说，这一时期学界对行政诉讼法学基础理论问题的研究相对前一阶段有较大的发展，也为行政诉讼法的下一步修改奠定了坚实基础。
六 行政法其他方面研究的多维展开
（一）关于部门行政法
尽管大多数行政法学论著都认为部门行政法是行政法学的当然组成部分，也是行政法最有魅力的部分，但行政法学者在具有较强专业色彩和技术色彩的部门行政法面前往往驻足不前。此后，我国部门行政法研究进入了“散兵游勇”的阶段，各行政领域的实务工作者在各自行政领域的刊物上自觉或不自觉地发表了一些不系统的、零碎的部门行政法研究成果。这对部门行政法研究起到了一定的促进作用，但这种对具体部门行政法律制度的介绍，尚未达到“部门行政法理论”的高度。可见，部门行政法理论研究远远滞后于现实社会生活，反过来又掣肘了部门法的进一步发展，我国当前部门立法及部门执法中的种种不尽如人意之处，也许与此不无关系。随着行政活动法治化的加强，行政法学界对部门行政法领域的研究也逐渐深入。从各个角度对国家行政活动的法律问题作了系统探讨，对于我国行政法学体系的逐步完善起到了积极的推动作用。尤其是教育行政法，由于实践的推动以及对教育权利救济的现实需求，关于高校的行政法律地位、司法审查与大学自治的关系的研究，以及对学生诉高校的司法审判的实证研究方面，结出了累累果实。[56]
（二）关于政府规制
政府规制研究与部门行政法学研究有着紧密的联系。我国对政府规制问题的关注和研究起步较晚。大约在2000年以后，随着经济体制改革的不断深化，政府机构改革问题日益紧迫，法学领域才开始关注规制问题。朱新力、刘恒、朱芒、于安、杨建顺、周汉华等是国内比较早从行政法的视角关注政府规制的学者。[57]在上述学者的努力研究和带动下，近些年来，对政府规制的研究以及在行政法学研究中对实证方法和法社会学的运用，成为行政法学界的一个亮点。同时需要指出的是，现代行政法学对政府规制理论和方法的引入，对行政过程的关注，并不会引起“行政法学的终结”，相反还可以为行政法学研究增添新的生机和活力。[58]
（三）关于行政法案例研究
尽管以“规范—个案”为中心的教义学研究是法学安身立命的根基，但是行政法学界真正有规模地开展实证意义上的司法案例研究，至今不过十余年。其中以2008年开始举办的“判例研读沙龙”为标志，大量公法学者都积极参与其中，产出了丰硕的学术成果，也对当下的行政法学研究范式产生了较大影响。与此同时，随着行政诉讼制度的不断深化发展，司法案例在统一法律适用标准、指导下级法院审判工作等方面的作用得到进一步重视。2010年最高人民法院印发《关于案例指导工作的规定》，标志着中国特色案例指导制度的初步确立。2012年4月，最高人民法院发布了第二批指导性案例，其中首次出现两个行政审判案例。截至2019年6月，最高人民法院已经发布了24个行政诉讼指导性案例和3个国家赔偿指导性案例。指导案例与其他典型案例有所区别，其效力并不停留在柔性指引上，而是属于制定法与司法解释之外下级法院“应当参照”的准法源。行政诉讼和国家赔偿指导性案例的发布，为行政法案例研究拓展和深化提供了支撑。