第三节 政府政策与运行议题的研究
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这一部分主要是梳理概括政府公共政策制定与执行，运行过程中的政务公开等管理方式创新、绩效评估等一系列重要议题研究的发展状况。
一 公共政策重要议题研究
政府管理的过程在一定意义上主要是制定与实施公共政策的过程。政府的公共政策制定、政策执行、政策评估等，成为行政管理研究中的一个重要领域，随着政府管理面临的公共事务日益复杂，公共政策在其中的重要性更加凸显。公共政策的研究在20世纪70年代就受到了关注，但理论研究上的广泛推进，是在90年代以后。行政管理体制改革深入推进，要实现行政管理的现代化，必然要求有科学化、民主化、高质量的决策做保障，这也是公共政策研究得以发展的实践背景。
一些研究团体的设立体现出对这一议题研究的日益重视。例如，1992年10月，中国行政管理学会成立了政策科学研究分会，即全国政策科学研究会，主要任务是组织力量加强政策科学研究，也为政府决策实践提供参谋咨询服务。关于公共政策研讨会的举办，也是一个体现。2012年首届“公共政策年会”在中国人民大学召开，到2017年已经举行了六届，围绕着政策理论、政策过程、政策变革、制度与秩序等主题展开研讨。
（一）公共政策基本理论研究与体系建构
公共政策理论研究的演进过程呈现出一个跟进西方公共政策理论的进展，同时不断努力根据中国化情境实现本土化改造和建构的过程。在20世纪八九十年代，公共政策研究经历了一个翻译国外公共政策著作的阶段，包括西蒙的《现代决策理论的基石：有限理性说》、林德布洛姆的《决策过程》、德罗尔的《逆境中的政策制定》等。
90年代的研究关注公共政策的本质及其理论基点或基本理论问题，这一时期也形成了公共政策研究的基本理论框架。比较有代表性的是关于公共政策基本理论的思考，有学者提出，“公共政策作为政府对社会公共利益的分配，政府通过选择、综合、分配、落实利益，实现政府目标；公共政策与市场机制相比，主要解决的是公平；事实与价值的有机结合，是公共政策分析的基础”[65]。在此基础上，建构起中国公共政策研究的基本理论体系，包括公共政策的基础理论、公共政策分析框架和构成理论、政策过程理论。还有的著作中建构起了包括政策系统、政策过程、政策分析的基本框架。[66]这些成果对公共政策研究和政策科学发展起到了奠基性作用。
（二）公共政策制定过程的研究
对广义政策过程的理论研究。关于政策过程的模型或模式的研究，有些是对西方国家的公共政策制定过程的介绍与分析，有些是对中国公共政策制定模型的研究与解释。有些学者基于地方不同层级政府的政策制定与执行实践，构建出了“决策删简—执行协商”这样一种作为过渡性制度安排的政策过程模型。[67]这种模式适应于现阶段的中国公共政策治理环境，有助于推进部分领域的政策改革。
公共政策制定过程中的公民参与研究。政府是公共政策的当然制定主体。在促进公共政策和决策科学化、民主化发展，提升公共政策质量和有效性的社会要求之下，公共政策制定中的参与主体也应多元化，包括专家参与、相关组织参与、公民参与等。其中，学术界讨论比较多的是公共政策制定过程中的公民参与，涉及公民参与公共政策制定的重要性、价值取向、理论基础，参与过程中的问题与困境或影响因素，进一步扩大和推进公民参与的途径和对策建议。[68]这一类的研究受到国外研究的影响比较大，例如，美国学者研究的在政府决策过程中发展公民参与的策略和路径，包括获取信息、公民参与决策的会议形式、政府与公民的合作关系等，[69]对国内学术研究产生了影响，这本著作多次被一些文章引用。
另一类是着眼于政府的决策中走群众路线，应注重民意表达，也是政府一直要求的了解民情、集中民智、集思广益。中共十七大报告指出“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”[70]。这也是此类研究的重要实践背景。公共政策制定中的民意表达是政策制定的重要基础，有的学者针对存在的问题提出“从观念变革、制度建设和具体操作这三个层面来探寻有效策略”[71]；有的则是分析了当代中国政府公共决策中公民参与的现实基础、公民参与能力等问题。[72]
（三）公共政策执行过程的研究
一个政府公共政策的生命力在于其执行力。公共政策如何得到有效执行，成为公共政策议题研究中的组成部分。对地方政府在公共政策执行中存在问题的探讨，大多数学者认为是“上有政策、下有对策”，政府执行不力被认为是一个普遍性问题。这些问题和现象表现形式多种多样，有的是选择性执行，有的是象征性执行，有的是拖延式执行，等等。
继而有些文章对这些政策执行或实施问题的原因解释，并提出公共政策执行问题的解决之道。有些学者认为公共政策有效执行需要一定条件，维护中央政府宏观公共政策的权威性，政策执行人员的效忠国家的信念和遵从法律、维护社会正义的坚定性，对于有效执行法律和公共政策至关重要。有些学者从一些地方案例总结了中国公共政策成功执行的经验，“通过层级性治理和多属性治理，采用协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流等相关手段来解决公共政策在央地之间、部门之间的贯彻与落实的问题，减少政策梗阻和政策失真现象，达至公共政策的目标和绩效，这在一定意义上即构成了公共政策执行的中国经验”[73]。还有些学者从政策学习视角分析了政策执行机制。[74]这些都是促进政府有效执行的路径研究。
（四）公共政策评估研究的开展
公共政策评估的研究相比于公共政策其他领域的研究，起步比较晚，发展也比较慢。对20世纪90年代的研究状况，有学者把我国公共政策评估的现状概括为“刚刚处于起步阶段，仍然存在不少问题需要解决，有不少薄弱环节亟待加强”[75]。21世纪头10年，公共政策评估实践和研究都在进步。“总体来说，在中国，随着政策科学理论与实践的发展，科学的政策对经济发展和行政效能的巨大推动作用，使得政府日益重视政策评估对决策科学化、民主化的重要作用，并在实践过程中鼓励政策评估。但另一方面，中国的政策评估还不规范、不完善，而且受到较多人为因素影响，包括评估主体、评估的标准、评估方法等等。”[76]
关于实践中的政府公共政策评估的对策，政策评估标准问题是公共政策评估理论的重要内容之一，学界围绕这一问题的争论见仁见智。有的学者认为，科学的公共政策评估体系至少包括三个维度，形式维度、事实维度、价值维度，共同构成一个三位一体的逻辑体系。[77]有些学者针对公共政策的经验主义评估方法的缺陷，提出了加强公共政策的价值评估。政策评估不仅是对公共政策效益、效率这些客观指标的评价，还应该是一个对政策价值进行综合判断的政治行为。公共政策价值评估研究理应成为公共政策评估研究不可缺失的向度，构建起公共政策价值评估框架。
当前和今后的一些研究重点，需要更多地关注公共政策的创新经验与实践风格研究。要对从中央到地方的政治、经济、社会、教育、科技、文化、人口、环境等领域的政策变迁，政策内容与政策创新进行实证研究，建设当代中国公共政策实践数据库与案例库，讲好公共政策领域的“中国故事”，用中国政策科学理论诠释中国现实的政策实践，加强中国特色政策科学的理论体系建构。[78]
二 政务公开与信息公开的研究
公开透明是现代政府治理运行的基本特征之一，也是政府管理方式的创新。随着改革开放的推进，政务公开和政府信息公开的实践、电子政府的发展是政府改革中的重要现实。对政务公开的研究经历了从20世纪90年代政务公开研究的起步与初步探索，到21世纪以来与政府信息公开研究的交叉推进，是一个不断深入的历程。
1997年，中共十五大报告中提出了有关政府部门要“实行公开办事制度”的要求，这是实践中政务公开的一个重要标志。与此相对应，对政务公开的研究也真正起步了。讨论政务公开的法理基础、法律依据，通过政务公开加强对权力的监督是实现行政管理可持续发展的有力杠杆，完善政务公开的制度建设。[79]在政务公开的理论与逻辑研究方面，有的是从政治发展的角度讨论政务公开；有的则是从逻辑演绎和实证分析的角度对政务公开和政治发展的内在逻辑关系进行探讨。[80]
随着1999年中国启动政府上网工程和互联网的发展，出现了对电子政务与政务公开的研究交叉推进。中共十六大报告中指出，“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务”[81]。电子政务是政府适应信息化和全球化时代的必然选择，推动着政务公开的拓展。电子政务是政府治理的一场深刻革命，在推进政府信息化进程中具有重要作用，提高政府管理和运作的透明度与公开性，促进政府与社会公众之间的信息互动。[82]在新技术革命和信息社会的时代，电子政务能够积极促进政府有关信息资源的网上公开和利用，推动行政系统与外界的信息共享，推动政府部门和组织运行具有更大的开放性与协调性。[83]
2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》实施，使我国政务公开进入了法治化、制度化的新阶段。在此之前，基本上围绕着政府信息公开的立法、起草等相关问题进行讨论和研讨，多数是行政法学界的研究，也有不少成果是关于建立完善政府信息公开制度的研究，以宪法规定的公民知情权作为信息公开制度的法理基础。信息公开是现代民主参政理念的产物，借鉴发达国家的信息公开法律制度，对我国信息公开的主体、内容、方式、程序、监督、责任、救济等都需要有制度建设并在立法中规定。[84]之后，政府信息公开的研究多数是围绕着该条例的实施、法律理论问题、公开的制度建设、运行保障机制等方面在推进。[85]还有些成果是对一些发达国家的公开制度和立法进行比较分析，提出对中国的借鉴性做法。[86]
2013年以来，国务院对政务公开工作进一步强调和全面推进。特别是2016年以来，连续几年的国务院政府工作报告中多次强调了深入推进政务公开、加大政务公开力度、全面推进政务公开的要求，可见中央政府对政务公开工作的日益重视。反映在行政管理学术研究领域里，对政府信息公开的研究也呈现出了深化发展。有的研究认为公共利益的衡量是政府信息公开的决定性因素，在公开还是不公开信息的对极利益冲突中，公共利益成为关键的平衡器。[87]对政府信息公开制度的总结性研究，认为要逐步以治理现代化的要求完善信息公开的制度建设，通过理念、体制和技术的升级，推动信息公开向政务公开转化并促进治理现代化进程，同时进一步修改完善政府信息公开的立法。[88]
大数据对政府信息公开的影响。大数据的特征与发展推动着政府信息公开的领域拓展，要求政府应对数据开放和数据管理的挑战。有些研究认为，政府数据开放需要获得清晰的制度依据和保障，至少也要对数据信息相关权利归属、开放后果等基本前提加以明确。[89]在大数据发展的时代背景下，政府信息公开的实践改革需要不断推进。
三 政府绩效评估的研究
政府绩效评估的研究是一个比较新的研究领域，是促进建设现代化政府的重要途径与工具。行政管理学界对政府绩效评估的研究与中国政府的实践有着互动关系。近年来，党和政府开始重视政府绩效管理和评估工作。中央政府多次强调发展政府绩效评估的重要性和原则要求。中央政府层面较早提出政府绩效评估重要意义的论述是，“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”[90]，推行政府绩效管理制度，科学确定政府绩效评估的内容和指标体系。这可以说是研究发展的重要实践背景和推动力。中共十八大报告中再次强调，“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”[91]。2018年的国务院《政府工作报告》中，提到了多个领域包括生态文明、财政资金等的绩效考评与绩效管理。[92]政府绩效评估逐渐成为我国政府管理创新的一个重要组成部分。
（一）绩效评估体系的标准
有些学者基于对西方国家政府绩效评估的分析，总结了绩效评估过程中贯穿的公共责任以及服务和顾客至上的管理理念，为此绩效评估需要由收集资料、确定评估目标、划分评估项目、绩效测定及评估结果使用等组成的一套体系与方法。[93]这也是较早总结绩效评估体系架构的观点。绩效评估的制度设计，主要是科学规范地方政府绩效评估的程序，建立健全地方政府绩效评估的信息保真制度和结果运用制度。[94]这些体系、程序、制度建构是绩效评估价值实现、行为推动的根本保障。
在评估的指标体系上，有些学者认为建构科学合理的评估指标体系，至少应该包括国民经济、人民生活、科教文卫、生态环境、社会治安等方面，还要注意定量评估与定性评估的结合。[95]“把具体指标分成要素指标、证据指标和量化指标三种类型，可以从绩效要素结构、关键绩效指标、标杆管理、围绕专题绩效、因果关系和QQTC等多个角度进行指标设计。”[96]关于政府绩效评估操作技术的研究，有些学者提出了评估误差的解决办法，不仅要选择科学的指标体系，而且要建构专业化的评估主体、设计规范的评估程序、选用正确的评估方法，以保证评估结果的合理有效。[97]
（二）绩效评估的主体
绩效评估的关键流程和环节当中，由谁来参与评估，也即评估主体的确定，是一个基础性问题。虽然研究当中基本达成共识的是，评估主体应当多元化，但具体在实践中如何解决这个问题，有着不同看法。有的学者主张政府主体与社会公众结合，有的主张社会公众或者公民评估政府，有的主张第三方中立性的评估。在评估主体确定的理论上，有些学者提出了利益相关者的理论，构设出完整的绩效评估主体范围，为绩效评估的理论化探讨提供了新的视角。[98]公民作为评估主体参与政府绩效评估的实践，经历了公民无参与阶段到有限参与阶段的发展，还需要不断推进以公民为本的评估发展。[99]
（三）第三方绩效评估问题
这个绩效评估体系，包括指标体系、过程体系、制度体系等重要的要素。绩效目标的确立、绩效指标的设定，核心是必须与政府管理战略目标和政府或部门的职能使命、职责任务相联系；建立与绩效评估相配套的约束机制，建立有效的绩效信息采集和评估指标库等。[100]中国地方政府绩效评估实践的发展历程，有着多样化的评估模式，综合了政府绩效评估的理念，对我国政府管理体制改革和政府管理模式创新都具有积极意义。[101]
评估主体的推进体系，从实践和理论上，对第三方评估的应用与研究也逐渐增多。针对政府自身评估的局限性，不少地方政府实行了公民参与评估、第三方评估，或者一些研究机构开展了对政府绩效的评估式研究。有的学者指出，“公众参与有助于维护政府绩效评估的公平价值和责任导向，但是需要超越公众参与评估的一些限度，完善一系列相关的绩效评估制度设计，包括评估公开制度、评估回应制度、评估结果使用制度等”[102]。学术界比较普遍的观点是认为，制约中国地方政府绩效评估实践发展的主要因素，包括评估指标技术定位偏差、作为基础支撑的数据源障碍，其对构建科学、规范的第三方政府绩效评估基本技术路线相当重要。[103]这也是对评估主体多元化研究的具体而深入的推进。