第四节 综合性反贫困战略研究
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涓滴效应，包括扩展的涓滴效应，来自市场带动机制，有巨大的减贫效应，但是无法解决所有贫困问题。20世纪90年代中期起，随着开发式扶贫成为正式方针，针对区域开发扶贫和开发式扶贫的局限性，不断有新的综合性反贫困战略研究提出来，推动着综合性反贫困政策的出台。综合性反贫困战略以贫困人口为中心，从开发式扶贫与社会保障相结合，转向经济增长、开发式扶贫与社会保护“三轨”并行，在国际范围内具有创新意义。中国的反贫困战略一直强调生态保护，与国际理念的发展具有同步性，但是行动上更具有独特性。[106]
一 从区域开发战略转向以贫困人口为中心的战略
反贫困战略研究始于20世纪80年代，当时既有王小强等的《富饶的贫困》，又有前国务院农村发展研究中心的“造血”理论。[107]可见，中国的反贫困战略研究思路从一开始就是综合性的。1992年，世界银行组织专家对中国进行贫困考察后，提出了20世纪90年代扶贫战略的建议，即以贫困人口中的最贫困者为目标，集中加强开发和社会服务支持。[108]尽管这项研究提出以贫困者为目标，但是它总的来说还是一个区域发展战略，强调农业和乡镇企业的作用。同年，朱玲也认为，扶贫部门提出的新发展思路是一种社会经济综合发展战略，包含计划生育、教育、技术推广、农业水利建设等内容。[109]
以贫困人口为中心的反贫困战略是针对区域开发反贫困战略而提出来的，把关注点真正转向贫困人口。1995年，康晓光提出的反贫困战略，由四个相互关联的部分组成，分别是：改善生产条件、开发经济资源，为贫困人口提供经济机会；从教育、技能培训、健康服务等方面开发人力资源，提高贫困人口能力；建设社会安全保障网络；开展贫困地区经济社会改革和反贫困制度创新。[110]这个战略思路与区域开发战略不同之处在于三个方面：一是它较早地提出以贫困人口为中心，二是从机会和能力两个方面来实施开发式扶贫，三是在开发式扶贫基础上提出社会保障问题。1998年，陈凡基于当时的贫困标准，提出将农村贫困人口分为绝对贫困、边缘贫困和相对贫困三种类型，分类施策，同样也是以贫困人口为中心。[111]
二 开发式扶贫与保障式扶贫的结合
经过一段时间的开发式扶贫之后，陆续有调查发现，有一大批失能人口是无法依靠开发式扶贫脱贫的。[112]2003年，民政部开展了一项摸底调查，发现农村有近2000万无劳动能力、无经济来源、无法定赡养和抚养人的特殊困难群体。这个调查结果深刻影响了对救助式扶贫的看法，由此得出的结论是，保障式扶贫手段是缺失的，开发式扶贫与社会保障的结合应该是农村扶贫的方向。[113]伴随着对保障性扶贫的呼吁，具有扶贫保障功能的各项社会保障政策在21世纪初陆续出台，包括新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度、免费义务教育制度、新型农村社会养老保险制度等。世界银行2016年的分析报告认为，2000年以来中国的反贫困战略，符合其所定义的“2.5版”特征，即以经济增长和人力资本投资为主，以社会保障为补充。[114]
三 “三轨制”反贫困战略
上述世界银行的研究报告认为，为了实现2030年反贫困计划，应当采取“3.0版”反贫困战略，也就是将社会保障的角色由补充和辅助变为必要的组成部分。实际上，中国的“三轨制”反贫困战略思路与世界银行的几乎一致，而且提出时间其实更早，因此具有创新性。随着保障式扶贫的形成，综合的反贫困途径或战略可以说是经济发展、开发式扶贫和社会保障的“三轨制”或“三管齐下”。研究发现，这个“三轨制”体系并非那么完善，一开始是相对孤立地运行，到了后期又出现各种错位。[115]
“三轨制”反贫困战略之下讨论的一个有价值的问题是从社会保障扶贫向社会保护扶贫的转型。早期针对开发式扶贫的不足而提出的对策建议是实施救助式扶贫。[116]但是实际的政策取向是社会保障扶贫，在救助救济基础上增加了制度性的保障措施。《打赢脱贫攻坚战三年行动指导意见》中所列的综合保障性扶贫措施包括社会保险、社会救助和社会福利制度，针对的是完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的贫困人口，因此是改进型的社会保障扶贫措施，与“三轨制”统筹还有不小距离。社会保护的内涵高于社会保障，除了对低收入者的临时救助和津贴，还包括人力资本投资、风险管理以及创造就业机会，实现预防贫困的目的。[117]可见，社会保护范畴内的各项措施都已经包含在精准扶贫政策体系中，只不过未按社会保障范畴进行分类，有的还没有达到完善的程度。在朱玲等看来，社会保护应在下一步反贫困战略中发挥主导作用。[118]
四 生态保护的反贫困战略
中国历来重视生态保护与减贫的关系。相关研究不仅认识到人民公社体制下的生态破坏，也发现改革开放以后，照样存在生态失调与经济发展困难并存的情况。典型的例子是，贵州在实行家庭联产承包责任制后仍然毁林100多万亩，其破坏后果堪比“大炼钢铁”和“以粮为纲”，其原因在于落后的观念和素质所滋生的自然经济，及其所导致的进一步落后。[119]因此，生态环境保护对于减贫与发展的重要性是一种共识，相关研究发现主要包括以下三个方面：
一是贫困山区的发展必须注重生态保护，发展生态农业。20世纪80年代的文献提供了不少这样的案例，甚至改革开放前也能时不时见到类似案例。对此，一个典型的表述是，生态农业对于治理和开发贫困山区有着特别重要的作用，生态农业更适合山区需要。[120]李周从内在运行机理角度，分别分析了生态敏感地区、自然资源丰富地区和生物多样性丰富地区的贫困问题，指明各自贫困的发生都有独特的现实根源，发展途径是要发挥比较优势，建立竞争性市场。[121]
二是扶贫移民（生态移民）有重要的生态保护作用。中国大规模的、有组织的扶贫移民在设计之初就是为了应对生态灾害，具有发展迁入地农业、缓解迁出地贫困和保护各地生产环境的目标。在2000年对此进行评估的时候，其结论是初步的改善效果尚不明显。2013年发表的另一份报告显示，宁夏南部山区自2006年以后，生态环境有明显改善，水源地得到保护。[122]
三是绿色减贫理论。生态文明理论、“两山”理论被看作绿色减贫的理论基础。[123]绿色减贫战略被认为是突破减贫“瓶颈”、实现可持续脱贫的关键，根本方法是在贫困地区走可持续发展道路，守住发展和生态两条底线。[124]绿色减贫措施主要包括生态环境建设保护、易地扶贫搬迁、绿色产业发展三个方面，但是在绿色产品价值实现、绿色资产回报方面还有完善的空间。[125]从某种意义上说，绿色减贫理论既是精准扶贫理论的深化，也构成生态文明理论的一部分。