第二节 建立集体所有制
《新中国农业农村发展研究70年》第二节 建立集体所有制,页面无弹窗的全文阅读!
1949年，中华人民共和国成立，中国进入近代以来新的发展阶段。新的发展必须有新的基本制度的支撑。正如毛泽东同志所说，“首先制造舆论，夺取政权，然后解决所有制问题，再大力发展生产力，这是一般规律”[19]。建立什么样的土地所有制就成为当时亟待思考的问题，“进行土地改革，拔掉现代化发展起点的基本障碍，就成为新中国成立之后最基本的任务”[20]，而把农村土地，特别是农地分配给谁就成为一个牵一发动全身的根本问题。
一 “耕者有其田”具有重要的时代使命
（一）“耕者有其田”的土地制度是着眼解决新中国成立前社会矛盾的重要创新
制度变迁的成功取决于该项制度变迁带来的收益是否大于成本，而制度变迁发生时的社会利益结构直接影响制度变迁的成本收益。在实行土地改革之前，封建土地所有制在中国农村占据统治地位。大约只占全国农村人口10%的地主和富农，拥有70%—80%的农村土地，而占农村人口90%的中农、贫农、雇农，只拥有20%—30%的农村土地。[21]正是这种“旧中国土地占用的极不合理[22]”为“耕者有其田”的制度安排登上历史舞台创造了相当的机遇。中共中央1947年9月通过了《中国土地法大纲》，肯定和发展了1946年五四指示中提出的将地主土地分配给农民的原则，总结了中国共产党二十多年土地革命基本经验教训，决定开始废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行“耕者有其田”的土地制度。
（二）“耕者有其田”的土地制度变革为国家工业化开辟道路
1950年6月14日，刘少奇在《关于土地改革问题的报告》中[23]指出：“中国原来的土地制度极不合理。这是我们民族被侵略、被压迫、穷困及落后的根源，是我们国家民主化、工业化、独立、统一及富强的基本障碍。而且，中国的工业化必须依靠国内广大的农村市场，没有一个彻底的土地改革，就不能实现新中国的工业化，这个道理是很明显的，无须多加解释。但土地改革的基本目的，不是单纯地为了救济穷苦农民，而是为了要使农村生产力从地主阶级封建土地所有制的束缚之下获得解放，以便发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。只有农业生产能够大大发展，新中国的工业化能够实现，全国人民的生活水平能够提高，并在最后走上社会主义的发展，农民的穷困问题才能最后解决。”随后，1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次会议通过，同月30日中央人民政府公布施行《中华人民共和国土地改革法》。该法第一条明确指出，中华人民共和国土地改革法是为了“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”而制定的法规。该法明确规定，“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。对地主亦分给同样的一份，使地主也能依靠自己的劳动维持生活，并在劳动中改造自己”。土地改革法的出台标志着“耕者有其田”的土地制度是受到国家机器和法律制度保障的，具有很强的执行力，对深嵌其中的农民等生产者的预期具有积极的稳定作用。
（三）“耕者有其田”的土地制度为当时的社会发展做出了巨大贡献
到1953年春，全国除西藏、台湾外，已全部完成土地改革，使3亿多无地、少地的农民无偿获得了7亿多亩土地，在全国农村实现了土地的农业劳动者私有化。[24]有研究对“耕者有其田”土地制度的本质进行了详细阐述。这实际上就是农民土地所有制，“既不同于封建的地主土地所有制，也不同于公有制。它具有两个规定性，第一，农民土地所有制是一种私有制。农民对自己经营的土地不仅具有使用权，同时具有所有权。第二，农民土地所有制是一种平等的土地所有制。这同封建的地主土地所有制是不同的。封建的地主土地所有制包含着剥削关系，而农民土地所有制包含着的是一种平等关系。是一种劳动者自食其力的制度”[25]。这项制度安排使得每个土地所有者对土地拥有完整的所有权、使用权、处置权和收益权，这种权能完整的产权制度必将激发土地使用者的生产积极性，促进社会经济发展。不少研究讨论了这项制度变迁所带来的效果，“国民经济仅用了三年时间就达到或超过历史最高水平。全国农业生产总值1952年达461亿元，比1949年增加了48.5%，年均增长16.2%。粮食和棉花单产都超过了解放前最高年产量，1952年粮食产量为3287亿斤，高出解放前最高年产量的11.3%；棉花产量达2607万担，比解放前最高年产量增长53.5%,1949—1952年粮食增长幅度12.6%，棉花为43.6%。改善了人民生活，促进了国家财政经济状况的根本好转，为社会主义工业化开辟了道路，为社会主义改造创造了条件”[26]。
二 “三级所有、队为基础”是农地集体所有制的曲折探索
理论与实践总是你中有我，我中有你，在矛盾中相互制约和促进。实践总有新的矛盾，理论也总需要在解决这些矛盾的过程中不断升华。耕者有其田的土地制度安排无疑如一剂良药刺激了广大农民的生产积极性，但学界和政界就如何让农地产权制度沿着新中国既定的社会主义发展总目标变迁，如何让农地产权制度有力地支撑工业化快速发展等根本问题进行了探讨。
（一）以土地为基础的农业生产互助合作（1953—1957年）
1.早期以土地私有制为基础走农业生产互助合作化道路
土地改革后，农民被激发了两种热情，一是发展个体经济的积极性，二是进行劳动互助的积极性。这些积极性为迅速恢复和发展国民经济和促进国家工业化注入微观动能。但是，这种小农生产存在不少“弊端”。[27]正如有些研究所担心的，“小农经济的特征是规模小，商品率低，而且单个农户所拥有的耕畜、农具、资金等主要生产资料都严重不足，据1954年全国农户抽样调查结果显示，土地改革结束时，全国农民人均耕地2.5亩，户均拥有耕地19.65亩、耕畜0.65头、犁0.45部、水车0.07部。甚至不少地区发生经营困难”。[28]也有研究[29]表明“土地改革后，农村自发的资本主义趋势和两极分化现象日益明显”。应该防止“历史上反复出现的地权从平均化到兼并形成大地产的轮回”。
这种土地经营规模小的农户生产引发学界和政界进一步的思考，是让小农自由发展，还是通过一种外在力量引导小农通过开展合作经营，扩大生产经营，为工业化提供更好的支持。而政策研究界则认为，为了克服农民分散经营的弊端和困难，为了使广大贫困农民能够迅速增加生产而走上丰衣足食的道路，为了使国家能得到比现在多得多的商品粮食及其他工业原料，并为国家工业品销售开辟一个广阔的市场，有必要将农民“组织起来”[30]。按照自愿互利的原则，发展农民互助合作的积极性。这种劳动互助是建立在个体经济基础上（农民私有财产的基础上）的集体劳动，其发展前途就是农业集体化或社会主义化。这些讨论最终体现为中共中央于1951年12月15日印发的《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，这标志着农民的农业合作化道路正式开始。随后，1953年2月15日，中共中央印发了《关于农业生产互助合作的决议》。
以土地入股为特点的农业生产合作社（因此或称为土地合作社）是三种主要合作形式[31]之一，具有重要特点。土地合作社是在土地私有或半私有基础上的农业生产合作社。用土地入股同样的是根据自愿和互利的原则，并可以根据自愿的原则退股。但在生产上，一方面，便于统一计划土地的经营，因地种植，使地尽其用；另一方面，可以更方便地调剂劳动力和半劳动力，发挥劳动分工的积极性。这两方面，也就可能逐渐在若干点上克服小农经济的弱点。[32]需要说明的是，另外两种合作（劳动互助和常年的互助组）也通常会带来第三种的土地合作需求：比如农业与副业的结合，一定程度上的生产计划性和技术的分工，有了某些公共的改良农具和新式农具，有了某些分工分业，或兴修了水利，或开垦了荒地，就引起了在生产上统一土地使用的要求。
需要强调的是，这个时期的土地合作社属于初级社，是在私有财产的基础上，即农民拥有土地私有权，农民按入股的土地分配一定的收获量。当然以土地入股的生产合作社成员如要退社，应在一年的收获完毕之后为适宜。如生产合作社在所退土地上曾经为改良土壤或水利设备而有颇大耗费的情况，则退社者应向合作社偿付公平的代价。无论如何，土地合作社是在土地产权清晰的条件下进行的合作化实践探索，是一种帕累托改进。这种合作的本质是农地所有权与经营权在农户（所有者）与合作社（经营者）之间发生了分离[33]，或者说，农户自愿地将农地的使用经营权分割给合作社使用。
2.1956年后以土地集体所有为基础走高级合作化道路
土地改革后，由于“农民几乎全部获得农地的经营收益，其他社会势力失去了随意提取农地经营收益的正式和非正式路径。这与当时国家希望通过对农地经营收益的大量提取来为大规模、高速度的工业化积累资金的意图是矛盾的”[34]。为了创造并攫取更多农业剩余支持工业化，国家通过建立高级社制度来推进土地集体所有制。实际上，新中国成立之后，当然也包括土改后，农地产权制度的性质始终要服务于国家发展目标，比如工业化战略。因此，“在发展初级社的同时，还发展高级社[35]”。正如1956年6月30日全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》（以下简称《高级社章程》）所强调的，“农业生产合作社要把全社利益和国家利益正确地结合起来。合作社应该在国家经济计划的指导下独立地经营生产。合作社必须认真地对国家尽交纳公粮和交售农产品的义务”。这表明，农地产权制度必须服务于国家发展目标。
《高级社章程》标志着在全国全面推行高级社发展。高级社是劳动农民在共产党和人民政府的领导和帮助下，在自愿和互利的基础上组织起来的社会主义的集体经济组织。就土地制度而言，与初级社不同的是，高级社中社员的土地要求集体化[36]。“高级社章程”明确规定，“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。社员土地上附属的私有的塘、井等水利建设，随着土地转为合作社集体所有”。“到1957年底，参加高级社的农户已经占全国总数的96%，已经在全国范围内实现了高级农业合作社。[37]”
从高级社制度开始，土改中农户获得的农地权利被转移到合作社，农地所有权有农户私人所有转变为合作社集体所有，农地私有制过渡到农地公有制——农地集体所有制。参加高级社的社员只保留占土地总量5%的自留地的使用权。“如果说加入初级社遵循了自愿的原则，是一种自下而上的需求型制度变迁的话，那么，加入高级社则是在违背大多数农户意愿的条件下进行的，是一种自上而下的强制的供给型制度变迁”[38]。这种自上而下的强制性制度变迁极易对经济产生负向冲击，“据统计，粮食生产的增长速度，1950—1952年平均年增长13.1%,1955年增长8.5%,1956年增长4.8%，而1957年仅增长1.2%。与此同时，许多农户的收入也大大减少，据当时对20个省（自治区）564个社总计183489户农户的调查，其中减收户占总数的28.09%。关于这一点，从当时农业总产值的情况也能看出，据统计，农业总产值的绝对数字，1953年为510亿元，1954年为535亿元，1955年为575亿元，1956年为610亿元，1957年则下降为537亿元”[39]。有的研究认为，高级社不如初级社的绩效高，是因为“高级社一般包括了数个相隔几里的自然村落。相较于初级社内成员多具亲邻关系，能够依靠身份和利益的共识彼此约束，高级社成员很多并不生活在同一自然村落，很可能互不熟识。因此，在非正式规则约束失效和正式规则难以实施（合作社领导的监督）的情况下，高级社的绩效低下也就顺理成章了”[40]。
（二）建立以土地为基础的“三级所有、队为基础”的人民公社集体所有制（1958—1978年）
追求农业机械化规模生产助推了人民公社集体所有制的形成。“在党内决策层和经济理论界存在‘是先机械化，还是先合作化’的争论。一种意见认为，农业集体化，必须以国家工业化和使用机器耕种以及土地国有为条件。没有这些条件，便无法改变小农的分散性、落后性，而达到农业集体化。另一意见则认为，必须先有合作化，然后才能使用大机器。”[41]无论如何，追求耕作机械化一直是政府的目标。为了实现这一目标，最自然的想法是扩大合作社（高级社）范围。1958年3月20日，中共中央印发《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》明确指出，“我国农业正在迅速地实现农田水利化，并将在几年内逐步实现耕作机械化，在这种情况下，农业生产合作社如果规模过小，在生产的组织和发展方面势将发生许多不便。为了适应农业生产和‘文化革命’的需要，在有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社是必要的”。小社并大社正是人民公社的前奏。“小社并大社的思想基础是：所有制越高级，越能进一步解放生产力；合作社经营规模越大，越能促进生产力的进一步发展。”[42]在毛泽东同志看来：“小社人少地少资金少，不能进行大规模的经营，不能使用机器。这种小社仍然束缚生产力的发展，不能停留太久，应当逐步合并。有些地方可以一乡为一个社，少数地方可以几乡为一个社，当然会有很多地方一乡有几个社的。”[43]1958年8月29日，中共中央印发《关于在农村建立人民公社的决议》正式指明小社并大、转为人民公社的做法和步骤，从此在高级农业合作化的基础上实现了以乡为单位的、政社合一的农村人民公社化。这一改变，“扩大了土地集体所有制单位的规模（全国平均每社大约5000户），实行单一的公社所有制”[44]。1960年11月3日，中共中央印发《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》又重新强调“三级所有，队为基础，是现阶段人民公社的根本制度”，劳力、土地、耕畜、农具必须坚决实行“四固定”，固定给生产小队使用。更正式的，1962年9月27日中共中央印发《农村人民公社工作条例》（以下简称《公社条例》）明确规定人民公社的基本核算单位是生产队，以相当于原初级农业生产合作社范围的生产队作为农村人民公社的基本核算单位的“三级所有，队为基础”的体制正式落地。“这相当于把土地集体所有制单位的规模大大缩小。”[45]这一制度一直延续到1978年的家庭联产承包责任制时期。
农地产权制度方面，与高级社时期相比有两点不同：第一，“三级所有、队为基础”的人民公社集体所有制没有改变农地产权制度特质，土地仍然延续了高级社确立的集体所有制，只是集体所有制单位缩小并确定为生产队。《公社条例》规定，“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。要爱惜耕地。社员的自留地、饲料地和开荒地合在一起的数量，根据各个地方土地的不同情况，一般情况下可以占生产队耕地面积的百分之五到百分之十，最多不能超过百分之十五”。第二，1958年人民公社全面实行之后，农民的“退出权”被剥夺了——当然也包括土地的退出权，而在人民公社之前，尽管政府大力推动合作化运动，但农民同时享有“退出权”。1955年11月全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程》和1956年6月全国人大常委会通过的《高级农业生产合作社示范章程》都明确规定，农业生产合作社社员有退出权（包括入社的土地）。例如，1956年高级社章程规定，“要求退社的社员一般地要到生产年度完结以后才能退社。社员退社的时候，可以带走他入社的土地或者同等数量和质量的土地”。“但1958年以后有关退出权的规定不再出现在中国官方文件中，这种情况一直持续到1981年。”[46]
“三级所有、队为基础”集体所有制下的农地产权制度的根本特征是土地所有权和经营权高度统一于集体，是典型的“公有公营”的农地制度，“成为新中国历史上效率最低的、也是最不公平的土地制度。完全丧失土地产权和‘退出权’的农民，生产积极性被严重挫伤”[47]。1961年粮棉油等农产品产量跌到1951年甚至1949年的水平，人口非正常死亡数千万人，经济损失1200亿元。[48]1958—1978年，中国农业总产值从566亿元增加到1567亿元，平均每年仅增加50亿元，年均增长率为2.32%，粮食总产量从2亿吨增加到3.0477亿吨，人均占有粮食只增加了10公斤多一点，平均每年每人只增加了0.5公斤，农业劳动创造国民收入从440亿元增加到1065亿元，平均每年增加不到30亿元。农业劳动生产率年均增长率从1952—1957年的1.66 %下降到-0.19 %。20世纪70年代末，全国只有三个省区能调出粮食，农民生活普遍贫困，1978年农村处于绝对贫困线（100元人民币）以下的人口达2.5亿，贫困发生率达30.7%[49]。
三 农地集体所有制的讨论
确立农地的权属主体是新中国成立之后必须要解决的最基本问题。经过曲折的实践探索和理论讨论，在1958年，以高级社集体所有制建立为标志，农地产权制度中的狭义所有权被确定下来，归合作社集体所有，后在1962年人民公社制度全面实施时又被调整确定为“生产队集体所有”，自此，中国农地集体所有制得以确立，一直延续至今。
当时，生产队集体所有的产权制度不仅包括狭义所有权归集体，而且农地经营使用权也归集体。不过，狭义所有权的性质是决定农地所有制性质的根本。之所以几经调整，农地狭义所有权仍然“花落集体”，是因为农地产权制度的理论和实践都因深深嵌入当时国家发展战略而深受约束。“一是制度约束。土地制度如何改革、改到哪里去，备选制度安排对公有制到底产生怎样的影响，是最令人在意的。这种制度约束又体现为三点：第一，执政的合法性。因为中国共产党是以改造所有制为执政基础的，所以坚持公有制决定了执政的合法性。农民的土地又是中国共产党领着农民从地主手上分来的，是取得政权的法宝，土地公有制也是执政合法性的基础。第二，中国特色社会主义。‘特色’具体体现为中国共产党领导和坚持公有制。土地公有制是中国‘特色’里面最独特的制度安排。第三，基本经济制度。‘基本’体现为公有制主导、多种经济成分并存，土地制度是基本经济制度里面最基本的制度。二是目标制约。在1949年党的七届二中全会上，毛泽东提出把中国从农业国变成工业国。这在一定程度上要求农业为工业服务，农村为城市服务。这决定了土地利益分配要服务于农业国变工业国的目标。这两大约束决定了中国土地制度改革（农地产权制度的主流理论）的基本逻辑：所有制是锁定的，改革所能做的是探索土地公有制的实现形式；土地制度改革的基本主线是在所有权和使用权分离上做文章。”[50]
但是，不得不承认的是，这一阶段的中国农地产权制度理论创新性不足、滞后于改革实践是使农地集体所有制一经确立就延续到1978年都没得到创新完善，更没发挥积极作用的重要原因。这种创新性不足主要表现为，农地集体所有制确立后，没有及时对集体所有制的内涵和实现形式进行创新研究。造成这种理论发展局面的原因有三：一是中国存在重所有制和所有权[51]轻产权的传统。这一阶段确立农地所有权（所有制）固然是基本任务，但不能因此而“谈所有制就色变”，不敢思考所有制，不敢撇开所有制的争论和纠结，更不知如何创新和丰富集体所有制的内涵和实现形式。[52]致使无法理解只要将决定所有制性质的狭义所有权划归集体就能保证农地产权集体所有的根本属性，然后将狭义所有权与其余权利进行分割，从而就能将研究重心放到这些其余农地产权的界定和交易上。二是将农地狭义所有权与经营使用权等权利进行分离在当时缺乏强烈的现实条件。总体而言，中国在1949—1978年这个阶段，生产力水平低下，社会分工不足，商品经济不发达，农地的狭义所有权与经营使用权基本上都高度统一于集体，两权进行分离的现实需求不足，更何况当时不但要求集体所有还要求集体经营。三是当时也正是西方现代产权理论、制度经济学快速发展并走向成熟的阶段。很多研究成果，特别是西方现代产权理论那种重视产权约束，注重产权分割、界定和交易的理论精神没有及时被吸收到中国农地产权制度理论中。
当然，理论总是无法阻挡实践的步伐。正如我们后面将看到的，1978年家庭联产承包责任制的确立标志着中国农地产权制度理论的研究正式走上了狭义所有权与经营使用权等权利的分离道路，进而可以将研究重心放到狭义所有权外的产权的分割、界定和交易上面，产权的激励作用终将被释放出来。