第四节 乡镇企业发展研究
《新中国农业农村发展研究70年》第四节 乡镇企业发展研究,页面无弹窗的全文阅读!
根据1996年10月颁布的《中华人民共和国乡镇企业法》，乡镇企业是“农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业”。乡镇企业的前身是人民公社时期公社、生产大队或生产队创办的社队企业。20世纪70年代末以来，乡镇企业“异军突起”，成为国民经济的重要组织部分。邓小平在谈到乡镇企业的快速发展时说：“我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了，突然冒出搞多种行业、搞商品经济、搞各种小型企业，异军突起。”[92]20世纪90年代中期，随着市场化的推进以及产品市场、要素市场的结构转变，乡镇企业又经历了从承包制向股份合作制、股份制等的改革和发展，在融入整个市场化进程的同时，与非乡镇企业的边界也变得模糊直至消失，乡镇企业作为一种特殊的企业形态退出历史舞台。在此进程中，专家学者对乡镇企业兴起的原因、乡镇企业转制的动因与逻辑等做了大量创新和富有洞见的研究。
一 改革开放前的社队企业研究
社队企业是乡镇企业的前身。自新中国成立至改革开放，社队企业的发展经历了曲折和反复，影响其发展进程的主导力量也经历了从政策因素向市场因素的转变。
农村的副业和手工业在新中国成立之初有快速发展，但在合作化运动之后受该历史阶段意识形态与制度限制又出现下降。1958年人民公社化运动时期，中国农村掀起大办工业的高潮，《关于人民公社若干问题的决议》认为公社工业的发展不但将加快国家工业化的进程，而且将缩小城市和乡村的差别。1959年，毛泽东赞誉社办工业时称“伟大的、光明灿烂的希望也就在这里”，并提出了公社工业化的问题。之后，在平调至高级社的公社企业被退回成为队（生产大队）办企业后，公社工业也转变为社队工业，加上社队办的种植、养殖场等企业，统称为社队企业。再后，随着人民公社体制的调整，社队工业几乎消失殆尽并且发展受到严格限制。1965年之后，社队企业再次得到发展。一方面是因为政策环境再次发生变化。1966年，毛泽东同志指出：“公社农民以农为主，在有条件的时候，也要由集体办些小工厂。”另一方面是因为精简下放或返回农村安家落户的2000多万名干部职工和城镇居民为农村注入技术、信息、社会关系等资源，同时政治原因造成的巨大市场空白也为社队企业的兴办提供了条件。因此，这一阶段社队企业的发展更贴近市场，具有较强的生命力。
改革开放前，社队企业研究的焦点是其性质、功能与定位，以及体现在政策对社队企业发展方向与范围的限定上。早在1958年人民公社化运动时期，中央就提出了公社工业发展的基本政策：发展社办工业应当以二就（就地取材、就地生产）、四服务（为农业生产服务、为社员生活服务、为大工业服务和为市场出口服务）为原则。这也成为后来社队企业发展的基本方向。1960年，《关于城乡人民公社工业的情况和整顿意见的报告》就社队企业的经营范围划分了必办行业、视条件而办的行业和坚决不办的行业。1975年，华国锋在第一次全国农业学大寨会议上就指出：“发展社队企业必须坚持社会主义方向，主要为农业服务，为人民生活服务，有条件时也要为大工业、为出口服务。要充分利用本地资源，发展种植、养殖、加工和采矿。要坚持就地取材，不与大工业争原料……”[93]
二 改革开放以来乡镇企业研究的进展
改革开放之后，社队企业“异军突起”。据统计，1978年乡镇企业（社队企业）有152万家，从业人员为2827万人，1995年乡镇企业职工总数已达1.28亿人，占农村富余劳动力的50%左右。[94]20世纪90年代中后期，随着市场化进程的推进，乡镇企业又纷纷实施产权改革，先后经历了从承包制向股份合作制、股份制的改革和发展。因此，关于乡镇企业的研究主要集中在两个大的方面，一个是对乡镇企业兴起的理论解释，另一个是对乡镇企业产权改革的动因及逻辑等的解释，以下分别阐述两个方面的主要研究和创新观点。
（一）乡镇企业兴起的理论解释
中国乡镇企业快速发展过程中表现出很高的效率，研究表明，同期乡镇企业的全要素生产率比国有企业高得多[95]，虽然国有企业的效率也有提高，却明显不如乡镇企业。[96]对乡镇企业的快速增长以及表现出的高效率，学术界做了大量研究和解释，有的提出乡镇集体企业的高效率在于东方式的合作文化[97]，有的认为在于历史渊源，更多则是从产权激励、市场化、资本积累等角度做出解释。
1.产权与激励的视角
从产权和治理结构上看，乡镇企业与国有企业一样也经过了两层委托，第一层是社区成员委托给社区（乡或镇）政府，第二层是社区（乡或镇）政府委托给企业经理人员。处于委托代理链末端的企业的行为与绩效自然是前面一系列委托代理关系的结果。[98]国有企业的低效率被归因于委托代理链过长，初始委托人的最优监督积极性和最终代理人受监督下的最优工作努力严格递减，中央政府对国有企业的监督成本巨大，造成内部人控制现象严重。[99]乡镇企业中社区居民的所有者权能也存在弱化现象，但是与国有企业相比较，社区居民对社区政府的约束要比全民对政府的约束有效得多。由于社区范围的有限性及社区成员与企业有更直接的利益关系，社区居民有较高的监督动机，同时也更容易观察到企业的经营绩效，还可以通过各种正式、非正式途径对集体资产经营进行监督。对社区政府来说，其对乡镇企业的关心也远远超过了“中介人”的身份，乡镇企业是社区能否实现自身目标的重要手段，与社区政府的政绩直接有关，因此社区政府官员经营好社区集体企业与其在所任上恪职尽守的激励是一样的。[100]人力资本天然属于个人的特性决定了它的运用只可“激励”而无法“榨取”，因此在企业中，不可没有对所有个别成员劳动贡献的计量、监督和管理。[101]作为被委托者的乡镇企业经营者的人力资本在产权上得到更好界定，是乡镇企业实现更高效率的另一个重要原因。[102]除了委托代理关系在乡镇企业导致的扭曲更少，乡镇企业模糊产权安排与不完善市场条件结合的优势也是乡镇企业得到发展的重要原因。从市场资源利用角度看，由于经济的自由度和市场的不完善程度均处于中间状态，使得政府行政官员或经济管理人员在对某些非市场资源的利用方面具有相对优势，并使集体所有制的产权安排成为最优。[103]当市场不完善、法律体系不健全、市场环境处于高度不确定状态时，政府“有能力”提供帮助，企业家和政府就会共同作为企业名义上的所有者，“含糊不清”的产权安排成为内生选择。[104]
2.市场开放、市场竞争与市场化资源配置机制的视角
乡镇企业的发展离不开改革开放后市场开放的背景以及乡镇企业更加市场化的资源配置机制。改革开放之初，由于原来偏重重工业的发展模式轻工业产品严重短缺，乡镇企业弥补了国民经济在产业结构上的空档，具有相对丰富的市场机会。乡镇企业不是国家计划的产物，也始终没有被纳入资源配置计划中去，资源配置和价格的双轨制及市场轨的扩大为乡镇企业发展提供了条件，但也使得乡镇企业面对更大的竞争压力。从起步之初就面对市场竞争使其对市场机制具有天生的适应性[105]，具有更强的经营活力。从资源配置角度看，乡镇企业更加市场化，更加高效。研究表明，乡镇企业经营者的决策权力大大高于国有企业[106]，因而乡镇企业能以市场主体的身份自主决策。在用工方面，乡镇企业采取雇用职工的形式，用市场契约关系来维系企业和职工的关系，因而可以招收那些对企业“边际产出”最有效的职工，可以通过更有效的薪酬机制实现更高的劳动效率，同时对职工的住房、退休金支付、医疗保健等大多不用承担责任。[107]
3.资本积累的视角
廉价的资金、土地与劳动等要素投入都有利于乡镇企业的资本积累，为其快速发展提供了动力。集体经济积累是乡镇企业起步时的重要资金来源。这部分资金是人民公社体制下以压低农民收入水平为代价，从农业上“抠”出来的长期积累，作为制度上规定的公共积累，在当时农产品价格仍然偏低的情况下，其机会成本是很低的。[108]银行信贷利率在20世纪80年代低于物价指数形成“深度负利率”，通过乡村组织出面承贷并承担风险，银行与信用社贷款成了乡镇企业另一个重要的廉价资金来源。因为解决农村就业和承担“以工补农”责任，乡镇企业享受税收减免优惠，也转化为乡镇企业的积累。[109]
乡镇企业资产的主要来源是劳动和土地“替代资本投入”，隐含未计入的转移收益在乡镇企业利润中占到70%以上。[110]本应付给劳动者的那部分剩余是乡镇企业资本快速积累的另一来源。中国长期实行重工业优先发展战略和城乡隔离的政策，从产业结构和制度上抑制了农业剩余劳动力的转移，以农业劳动的边际生产力为机会成本，乡镇企业的劳动力投入的价格就显得十分低廉。[111]而且，在有别于城市的特殊条件下，乡镇企业因亏损而“停产歇业”甚至可以不向农民工支付任何待业工资，经营风险也顺利地转向农民。[112]家庭联产承包经营制度改革后，在城乡分割与劳动力流动限制依然严格的情况下，通过工业化过程中的商品流动替代人口流动，将被释放出来的农村剩余劳动力资源禀赋转化为现实的经济优势，也解决了剩余劳动力转移与就业问题，这也是农村剩余劳动力转移就业的客观需要。
本来由劳动者占有大部分产权的土地从第一产业转向第二、第三产业所产生的增值收益，是乡镇企业资本积累的又一来源。农村土地归集体所有，无论是实行家庭联产承包制以前还是以后，乡镇集体或自治组织都或多或少地具有在社区内安排土地用途的权力。乡镇企业作为社区集体所有的事业，使用土地根本不必支付代价，且具有近于无限的潜在供给。[113]
4.预算约束视角
都是从预算约束角度解释乡镇企业的发展，但是存在两种相反的评价，一种认为乡镇企业预算属于硬约束[114]，另一种则认为乡镇企业属于软预算[115]，前者强调了硬约束下的治理与市场选择，后者强调了资金增长在乡镇企业迅速增长中的贡献。预算硬约束观点认为，乡镇企业的经济目标更加突出，社区几乎可以完全以经济利益为目标来要求乡镇企业。社区支持亏损企业的财力有限，如果企业出现亏损，社区政府认为难以扭转亏损，企业就只能破产。硬预算约束保证了乡镇企业能像基于市场契约的企业那样对自己的行为负责[116]，市场的选择机制在乡镇企业中可以得到更充分的发挥。软约束观点强调，乡镇企业一直在不完善的市场体制下运行，制度上没有确保乡镇企业必须偿还债务的约束，同时在乡村政府与乡镇企业关系中，存在将乡镇企业负债转化为乡村政府负债的传导机制，乡镇企业的债务危机最终会转化为乡村政府的债务危机，因而乡镇企业往往面临着程度不同的预算软约束[117][118]，即债务索取对乡镇企业是软的。因为预算软约束，乡镇企业的投资行为往往表现出强烈的外延式扩张冲动，在资本结构上表现为乡镇企业信贷的超常扩张和高比例负债经营。[119][120]银行和信用社的逆向选择和败德行为进一步诱发了乡镇企业信贷的滥用。乡镇企业因为预算软约束实现快速发展，在国家采取压缩贷款额度、上收贷款权限等行政措施来缓解信贷危机时，由于与银行和信用社的纽带被切断而陷入困境。[121]
（二）乡镇企业的产权改革
乡镇企业产权改革指的是乡镇集体所有企业的产权改革。20世纪90年代中后期，随着市场化的推进以及乡镇企业发展所面临的产品市场与要素市场发生了结构性的变化，乡镇企业产权制度改革在各地普遍开展。经过从承包制向股份合作制、股份制等的改革和发展，乡镇企业与非乡镇企业的边界也变得模糊直至消失，乡镇企业作为一种特殊的企业形态退出历史舞台。学者对乡镇企业产权制度改革的发生及在此过程中的改制方式与经营者持大股等现象做了研究与解释。
1.乡镇企业产权改革的发生
模糊产权与改革开放早期不完善的市场条件相契合，但是其缺陷也非常明显。乡镇集体企业的模糊产权被指有三个不确定因素：行政建制的变更、作为所有者代表的乡镇领导的变更、所有者缺乏经营决策权和剩余支配权。[122]从制度演化角度看，乡镇企业这种制度安排及其相关条件或约束之间存在动态性的相互作用，乡镇企业的发展为其他制度的改变创造了更好的条件，而其他制度的改变反过来又为乡镇企业的进一步发展创造条件。[123]当市场完善和行政干预减少了，它就变得效率低下了。[124]因此，乡镇企业产权改革的发生是产权与制度演化的规律，同时，也是规律作用下社区政府、企业经营者等不同主体实现利益诉求的必然结果。
第一，是社区视角的改革诉求。随着企业规模与市场范围的扩大，乡村政府继续监督、干预乡镇企业经营的交易成本显著增加。乡村政府与企业经营者之间的信息不对称为“内部人控制”问题提供了条件，企业经营者凭借其信息优势来掌握乡镇企业的大部分剩余控制权和部分剩余索取权，并且其私用和套取乡镇企业资金的行为不能得到有效监督。另外，20世纪90年代之后，市场需求格局变化和产品市场上日趋严峻的竞争形势导致乡镇企业的盈利空间大幅度收缩，盈利能力、盈利水平大幅度降低。两方面因素作用下，许多乡镇企业出现亏损，加上高负债经营，乡镇企业债务危机凸显，乡村政府存在着希望尽快切断其与乡镇企业之间的债务链，以规避乡镇企业经营风险的倾向。[125]
第二，是企业发展视角的改革诉求。随着发展环境变化，乡镇企业需要扩张规模和利用外部资源。但是，在要素市场封闭、分割条件下，乡镇企业既面临融资来源问题，也面临可资利用的要素质量难以提高，技术进步受到限制等问题。开拓融资渠道、开放要素市场就要求更明晰的产权。但是，模糊产权下，社区政府、经营者与外来投资者的目标函数不一致，外来投资的产权不能保护、利益分配不能得到保障，所以乡镇集体企业很难利用外部资本等要素。[126]
第三，是经营者视角的改革诉求。方式多样的乡镇企业产权改革及其路径选择，很大程度上与乡镇企业经营者人力资本产权的资本化要求和“内部人控制”地位有关。[127]乡镇企业资产委托人和代理人之间信息不对称的问题变得突出，就需要解决乡镇企业经营者的激励问题。随着农村其他所有制形式企业的大量出现，稀缺的农村企业经理人员有了越来越多的潜在就职机会，他们对乡镇集体企业的依附性也就不存在，激励问题也更加突出。从乡镇企业产权改革过程中股权设置的演变看，产权改革的核心是在社区政府与企业经理人员之间合理地划分企业资产控制权和相应的剩余索取权。[128]改革后的乡镇企业，在股权结构上股权配置向企业原有经营者倾斜，从治理结构上企业控制权和剩余索取权由社区政府向经营者转移。[129]
2.改革路径与分配关系
乡镇企业产权制度改革经历了从承包制向股份合作制、股份制发展，改革模式、分配权、劳动资本的关系、为什么经营者持大股等问题都得到进一步研究。
第一，是关于改革路径的研究。乡镇企业产权改革是从实施承包制发端，进而向股份合作制或其他的企业组织形式发展[130]，张军等研究则认为这个过程是从转换经营机制向改革产权制度的发展。[131]产权改革的核心问题是在明晰产权的基础上划分资产控制权和相应的剩余索取权，从这点来看，承包制的实施并不仅仅是解决企业的经营机制问题，同时也带来了乡村集体企业产权结构的重大调整。[132]承包制下，集体经济组织和承包者的各自权利都已经为具有法律效力的承包合同所界定，承包经营者不仅拥有经营决策权，还与所有者分享剩余，这样也就相应地改变了乡村集体企业的产权结构。
股份合作制曾是乡镇企业产权改革的主要形式。股份合作制的主要特征是内部持股，外部人员不能入股，合资又合劳，股份只能转让给企业内其他持股人。在当时的政治、经济及社会环境下，股份合作制得以迅速发展是更容易被接受的。股份合作制虽具有产权相对明确、机制灵活、利益直接等特点，但也有阻碍了外部资本进入和企业资本流动的弊端。[133]乡镇政府和原企业经理并没有选择股份合作制的动力[134]，甚至乡镇企业推行股份合作制的最大困难是乡镇和村两级干部或明或暗的阻力。[135]
第二，是分配权的研究。关于谁有资格获得股份、谁应享有分配权，温铁军认为资本积累是重要依据，乡镇企业产权改革必须保障劳动者以劳动和土地替代资本投入所形成的资产权益，对土地资本转移收益、农民福利和社会保障的转化、负利率和税收减免以及企业家的风险收益和管理者的劳动剩余转化而成的企业资产要分别保障其权益。[136]陈吉元强调应当鼓励职工个人入股，经营者与普通职工的股份差距不宜太大，个人股差距也不宜太大，否则就可能出现多劳少得、少劳多得的问题，职工持股的差距一般以控制在5—10倍为宜。[137]
乡镇企业“社区性”也是产权改革中关于分配的一个特殊问题。研究认为，由于村集体在企业产权系统中的地位变化，原来的村企关系的法理基础悄悄地、逐渐地发生转变。即便完全不考虑国家能力、后乡镇企业与村社区的地缘重叠性等因素，仅仅基于村社区在乡镇企业资本积累的特殊过程中所做出的贡献，乡镇企业无论怎么改制都应该继续通过恰当方式从资金等各个方面扶助农业、支持村社区建设[138]。对乡镇企业改制后因追求资本密集、排斥劳动而出现的社区性削弱，也有研究认为，乡镇企业承担支农义务是通过农村和农民内部的收入再分配来解决农业发展的问题，实际上还是维持原有的二元经济结构；转制之后企业社区性削弱所引发的问题则应通过财税体制改革和行政体制改革的进一步深化加以解决。[139]
第三，是关于为什么经营者持大股的研究。经历承包制、股份合作制和股份制改革后，乡镇集体企业的股权逐步向经营者（层）集中。[140]利益相关者之间的博弈决定了最终改革的形式及利益分配结果。以乡村政府和企业经营者为主导的乡镇企业核心层利益相关者之间的博弈和利益分割，对于产权改革路径的选择具有决定性的影响。解决乡镇企业的融资问题和经营者人力资本产权的资本化问题，是其中两条并行不悖的主线。[141]经营者得以持大股主要是因为经营者在与企业所有者代表的乡镇领导人谈判中占有优势[142]，形成这种利益的再分配向经营者倾斜现象也说明企业经营者是实现改制的基本社会力量。[143]但是，陈吉元强调，从股份合作制改革是为调动职工作为所有者的积极性这一初衷出发，允许经营者持大股的界限应有数量上的限制。[144]
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