第二节 粮食价格双轨制的探索
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改革开放后，各地在不断推行家庭联产承包责任制的同时，国家大幅度提高粮食收购价格，粮食迅速增产，1983年全国出现首次农民普遍卖粮难。过去面对的是粮食短缺，研究增加供给是主导范式。当全国出现农民普遍卖粮难，反映的是粮食短期相对过剩和品种失衡，与过去研究面对的背景完全不同，这一时期研究领域在思想上没有做好充分准备。这时普通学者虽然可能已经对粮食市场化改革进行了讨论，但以粮食市场化改革为主题来查阅公开发表的学术文献却令人失望。尽管很难判断改革开放初期国内普通学者对粮食和农业经济发展等市场化改革的贡献，但是有学者将世界上普遍强调的粮食安全理念引入中国。时间不等人。面对农民卖粮难等新问题的出现，主要是中央智库和决策层决定了推动粮食等农产品流通体制改革，实践引领理论研究和探索。用现代经济学观点来看，1985年，农村改革由土地制度二权分制改革转到了粮食价格形成机制和收购制度改革上，具体做法主要是推行粮食合同订购，更多地允许市场价格机制发挥作用，从而形成了政府干预价和市场价共存的格局，称之为价格双轨制。以粮食价格双轨制为中心构建动力机制的农业农村发展阶段大致对应于中央决定1985年鼓励搞活农产品流通到1992年决定放开粮食消费市场这一时期，粮食价格双轨制思想和实践成为中国农业农村渐进式改革的标志之一。
一 对新中国首次出现的“卖粮难”研究
改革开放后，家庭联产承包责任制的推行，粮食收购价不断提高，全国粮食大丰收，粮食形势发生了根本性变化，彻底改变了长期以来人们有关中国粮食短缺难以解决的固有认识。关于1983年前后粮食供求关系的根本性变化，事后有学者进行了总结，认为新中国出现的首次农民“卖粮难”，国家面对的不再是如何保障消费者的粮食供应问题，而是无法对农民生产的粮食做到应收尽收，储粮难、运粮难、调粮难成为棘手问题。即便如此，国家只能收购农民生产的部分粮食，也让财政担负起越来越沉重的包袱[19]。
改革开放后中国为什么会出现粮食问题由过去长期短缺到“卖粮难”的根本性转变？尽管事后学者给予了多种多样的解释，有学者认为与经济周期和宏观政策等因素有关[20]，但当时研究者较一致地认为主要是粮食流通体制僵化，导致农民生产的粮食卖不出去，这一研究和认识带来了粮食合同订购制的探索。
1983年前后首次出现的农民“卖粮难”现象，还带来了对中国粮食形势和粮食问题如何判断的研究。根据学者后来的回顾与研究[21],1984年之后一些有影响的研究认为中国粮食问题已经由短缺转变为过剩，并制定了调减粮食生产和加大粮食转化（口粮用作饲料、增加工业用粮）力度等的政策措施。
实际上，直到今天，关于中国粮食是紧平衡（经济学意义上）还是相对过剩的判断，研究者之间的观点也存在着明显差异。如果说中国粮食是紧平衡，为什么中国粮食价格偏低和农民生产粮食赚钱难？如果说中国粮食是相对过剩，为什么国家仍然十分重视粮食问题且研究者对粮食问题孜孜不倦地开展研究？这也许反映了中国粮食问题不仅仅是一个重大的经济社会现实问题，而且也是一个具有吸引力的学术问题。
二 废除粮食统购体制的探讨
改革开放后，面对粮食普遍卖难问题，社会上开始探索如何转化粮食。这进一步引发了粮食流通体制改革的广泛研究。结果是，无论作为政府机构的研究者，还是一般学者的研究，主张取消粮食统购统销体制成为普遍共识。至于取消粮食统购统销体制后，如何保障粮食供应和评价农民种粮收益变化？应该说分歧是客观存在的，甚至研究者的结论大相径庭。
据研究[22]，为了解决改革开放后粮食生产偏多带来的农民卖粮难和财政负担加重的难题，在部分农产品市场已经逐步放开并取得积极成效的基础上，1985年1月中共中央发布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，决定对粮食统购统销体制进行彻底改革，取消粮食统购，改为合同订购，合同订购以外的粮食可以自由上市。
20世纪80年代中后期，中国对粮食购销体制改革进行的探索，既希望要确保粮食收购和供应，又能够减轻财政负担。怎样才能保障国家从农民手中收购到粮食？这在当时一直还是社会普遍关心的，也是迫切需要研究回答的重大问题。制度设计者研究后并没有将粮食市场一步到位地放开，而是放开了一部分粮食市场。1985年《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》明确取消粮食统购，国家不再向农民下达粮食统购任务，但是同时建立合同订购，即在设计上由国家委托的粮食收购部门在播种前与农民协商签订订购合同，目的在于政府通过订购价格保留对部分粮食流通的控制；订购以外的粮食才可以到市场进行自由交易。
为什么要破除粮食统购统销体制？对粮食统购统销流通体制的改革，初期主要基于僵化的粮食流通体制导致农民普遍的卖粮难的研究和认识，着力破除的是粮食收购环节的计划体制。破除粮食统购统销体制的动力源自哪里？总体上说，新中国成立后国家实施第一个五年计划建立了粮食统购统销制度，初期虽然遭到农民抵制和社会舆论的一些批评，但是粮食统购统销体制的约束力不但没有削弱，反而加强，特别是“大跃进”时期强制征收农民粮食严重影响到农民生存需要。改革开放后，粮食大丰收，出现农民卖粮难，国家财政负担加重，如何处置粮食过多难题成了新的粮食问题。从粮食统购统销体制存废的历史来看，决定因素不是农民力量，而是国家的需要。因此，粮食问题的转化反映的是国家与农民关系的变化。解决中国粮食问题，就需要处理好国家与农民的关系。
取消粮食统购对粮食生产产生了怎样的影响？20世纪90年代中后期，改革粮食购销体制，与家庭联产承包责任制在全国普遍推行相对应，按照当时“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”制度要求，合同订购农民生产的粮食理应能够得到执行，然而事实却是合同订购的农民粮食，收购时出现了较大困难。1985—1987年，全国物价总水平上涨较多，而粮食合同订购价保持不变，农民种粮积极性受挫，粮食生产出现了滑坡或者徘徊，出现农民不愿或者没有条件按照合同交售粮食。1988年，中央研究决定后再一次大幅度提高粮食合同订购价格，很快全国粮食生产又呈现出大丰收景象，新的粮食供求矛盾又进一步显现并呈现出加剧趋势。
粮食合同订购价格的提高，1989—1992年农民种粮积极性又被调动起来，导致新一轮粮食购销突出矛盾，同时由于对粮食统购统销改革没有系统性，特别是供应城镇居民的粮食价格没有相应提高，从而形成了粮食价格的“倒挂”，财政给予的补贴负担越来越重。20世纪90年代初，在国家不希望进一步增加财政负担的情况下，粮食自由贸易份额越来越大，国家收储的粮食，出库销售越来越困难，导致第二次全国普遍的农民卖粮难。放开粮食消费市场及这一改革能否保障中国粮食供应及怎样保障粮食供应的探讨，成为20世纪90年代中期前后相关研究领域的重大课题。
粮食购销体制改革对农民利益产生了怎样影响？粮食统购统销，研究者普遍认为国家通过工农产品价格剪刀差“剥夺”了农民。换言之，粮食统购统销让农民利益受损。取消粮食统购统销制度后，农民利益，特别是粮农利益是否增加了？研究者注意到，取消粮食统购制度初期，粮食价格低迷没有立竿见影好转，国家在取消统购政策的同时也取消了农业生产资料补贴，结果是化肥等农业生产资料价格大幅度上涨，农民利益受损，种粮积极性下降，粮食供应偏紧态势再度呈现[23]。可见，计划经济体制粮食统购统销，种粮农民利益受损，这种观点似乎没有太多争议，而合同订购，允许发挥市场机制作用，或者完全放开市场，种粮农民利益就一定有保障吗？事实胜于雄辩。粮食市场化改革，粮农利益未必一定得到保障。如何保障粮农利益？应该还需要深入研究探讨才能解决。
三 对粮食价格双轨制的研究
大致来说，自1985年到1992年，国家由放松粮食统购政策到最终放弃粮食统购政策，不再强制从农民手中购买粮食，选择国家直接控制的合同订购和自由交易的市场机制，合同订购由国家确定价格，自由交易的价格随行就市，研究者通常将这一时期的粮食购销体制改革实践称为粮食价格双轨制探索。之所以这样划分和界定，主要是学者们考虑到这一时期是由粮食统购统销终结向粮食市场建立的过渡阶段。当然，粮食价格双轨制是否是反映粮食计划经济向市场经济过渡的渐进式改革举措，仍然存在一定的争议。除此之外，粮食价格双轨制条件下政策对粮食生产和供给能否产生影响？更是引起了研究者的学术讨论。不管怎样进行回顾、概括和总结，中国取消粮食统购统销，建立粮食市场体系，应该是一个渐进过程，而在这一进程中，粮食价格形成机制是核心，是最值得研究的。
有学者并不认同粮食价格双轨制是粮食统购统销向粮食市场体制的过渡性举措。有学者[24]认为粮食价格双轨制除在“大跃进”时期外普遍存在，1953年建立粮食统购统销体制后的多数年份，农民除被迫以较低计划价格向国家出售一定数量粮食外，余粮和其他农产品也可以通过地方集市销售，统购价和集市价构成了粮食双轨价。
尽管粮食双轨价在农村计划经济中存续较长时间，但从粮食价格形成机制及其影响来说，把粮食统购统销体制向市场体制过渡的体制作为粮食价格双轨制可能更加合理。在计划经济体制下，农村集市基本上也是封闭或者准封闭的，至少是分割的，各地尽管在不同时段可能允许农村集市交易，但其范围和程度存在着很大差别，集市上粮食价格很难反映全面的供求关系，根本谈不上市场价格形成机制。再说反映中国渐进式改革的粮食价格双轨制和其他重要物资价格双轨制限定在计划经济向市场经济过渡的特有现象，是顺理成章的。
粮食价格双轨制的研究中关于政府定价和提高政府定价水平怎样影响农民生产粮食积极性和粮食供给的文献，是具有重要学术价值的。一般认为在粮食价格双轨制中政府提高强制征购粮食的价格对农民增加粮食供给是无效的，主要理由是政府定价水平偏低且强制征购数量是固定的。但是，也有研究认为政府强制征购农民生产的粮食数量也可能是内生的。这样，政府征购的粮食价格提高对调动农民种粮积极性是有效的。
结合中国的改革与发展实践，不难发现粮食双轨制中提高政府收购价或者给予农民更多经济补偿对农民发展粮食生产积极性具有明显影响。据研究[25],1986—1989年，国家逐年提高粮食合同订购价格，并从1987年开始对合同订购粮食实行化肥、柴油和预购定金“三挂钩”，同时扩大粮食市场调节范围，粮食生产由1986年到1988年徘徊转变为1989年和1990年的连续两年大丰收，粮食合同订购由前期的农民抵制转变和消极卖粮转变为改革后第二次全国性普遍的农民卖粮难，说明粮农利益不仅仅是粮食价格问题。
四 粮食安全理念的引入及其影响
改革开放后，中国才将世界粮食安全的理念或者概念引入国内。“粮食安全”这一概念在世界上最初是20世纪70年代由联合国粮农组织提出。从查阅公开的学术期刊文献来看，较早引入粮食安全概念的是20世纪80年中后期的原农牧渔业部外事司高级农经师吴天锡[26]。到1987年，国内对粮食安全的研究逐渐增多，且由政府部门向学术研究机构转移。国内学者开始研究粮食安全理论和政策及其在中国的应用[27]。
从有效创新理论来看，20世纪80年代国内探讨的“粮食安全”话题总体属于概念引进阶段。学者对粮食安全的研究，更多关注粮食储备[28]，直到1994年，国务院研究室[29]还专门开展了粮食安全与储备问题研究。直到此时，国内对粮食安全的研究主要是概念的引入，关注的对象主要是世界或者全球而不是国内。随着国内对世界粮食安全研究的深入，中国在大力发展粮食生产的同时，开始重视粮食储备。1990年，国务院决定建立国家粮食专项储备制度，到1991年，国家专项储备粮达到400亿公斤左右[30]。