规范监管机构
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处理原棉的工人经常出现呼吸问题，医生在20世纪70年代将其归咎于吸入了棉花粉尘。这种病被俗称为“褐肺病”，因煤矿工人的肺会变成黑色而命名。在尼克松执政期间，联邦监管机构开始要求纺织厂安装空气过滤系统，但白宫对这一提议置之不理。当吉米·卡特1976年当选美国总统时，纺织工会认为胜利就在眼前。美国职业安全与健康管理局新任局长尤拉·宾厄姆会见了一群患有褐肺病的纺织工人。一个工人邀请她一起祈祷；宾厄姆说，在寂静中，她能听到工人在艰难地奋力喘息。[48]宾厄姆决心提供帮助，于是她打消了人们对空气过滤器成本的担忧。她说，在制定安全和健康标准时，经济不应该是“最重要的考虑因素”。[49]
然而，1978年5月，卡特政府再次踩下了刹车。卡特建立了一个由查尔斯·舒尔茨领导的监管审查系统，这位经济学家曾说服约翰逊接受预算成本-效益分析，他认为经济学家在政府的工作就是作为一个“倡导效率至上的党派”。[50]他的一位同事、经济学家威廉·诺德豪斯曾将“褐肺病条例”视为政府对效率漠不关心的一个主要例子。诺德豪斯认为，口罩可以以更低的成本保护工人，他敦促舒尔茨采取“激烈的、对抗性的”立场。[51]
宾厄姆和经济学家之间的斗争很快就进入了公众的视野，经济学家也采取了一些相关措施来推迟或削弱拟议中的监管规定。《清洁空气法案》的起草人、参议员埃德蒙·马斯基在参议院一个委员会上召见了舒尔茨，并抨击经济学家阻碍了国会的意愿。马斯基说：“我们必须进行冗长的经济分析，才能有洁净的空气和洁净的水吗？我可不同意这样的观点。如果是那样，那么我们对于健康的标准正受到经济学的侵害。”
马斯基说，正如他所说的那样，国会已经权衡了国家法律的利弊，“查理·舒尔茨并没有告诉我们任何我们所不知道的事情”，经济学家通过用他们自己的方法计算出的成本和收益来代替是不民主的。[52]在1979年的一次演讲中，马斯基警告说，对环境最大的威胁不是污染，而是“反监管机构，因为他们宣称保护人们免受污染的危害代价太大了，负担也太大了”。[53]
众议院民主党人还举行了一场听证会，来表达他们对成本-效益分析的不满，并邀请拉尔夫·纳德来提供娱乐。他没有让人失望，他谴责那些住在“有空气过滤系统的房子”里的精英只会进行所谓的“意识形态算术”。[54]
卡特很苦恼，不过后来他决定支持宾厄姆，让这项标准向前推进。但他认为他的经济学家也有道理。他在1979年敦促立法建立一个正式的监管审查程序，他告诉国会，“社会资源是巨大的，但不是无限的”。不言而喻的是，成本-效益分析是一种应对现实的语言。我们将做出选择；问题只是如何去做。
卡特所在的政党拒绝了他的计划，但反对监管的呼声越来越高，米尔顿·弗里德曼再次成为主要发言人。1980年1月首次播出的公共电视连续剧《弗里德曼的自由选择》的一个关键主题是监管的弊端。弗里德曼说，竞争是最好的监管者：一家餐厅的质量是由其他餐厅的供应情况来保证的；钢铁价格受到其他钢厂存在的限制。弗里德曼在与这个节目联合出版的书中写道：“用替代供应来源的方法来保护消费者权益的效果，远远超过世界上所有的拉尔夫·纳德加在一起的效果。”[55]
而弗里德曼的观点即将成为政府政策。
“晚上好，”罗纳德·里根在1981年就职几周后对着镜头说，“今晚我要给大家做一个关于我国经济状况的报告。我很遗憾地说，我们正处于自大萧条以来最严重的经济混乱之中。”减税措施会有的，但里根说他也会指派副总统乔治·H.W.布什“小心翼翼地移除政府过度监管的触角，因为这些监管正在扼杀我们的经济”。
里根和他的助手不像尼克松那样对健康和安全监管的价值感到矛盾。他们很确定那是负面的。里根经济顾问委员会主席穆雷·韦登鲍姆撰写过一份被广泛引用的估算报告，称监管给企业带来了每年1 000亿美元的负担。韦登鲍姆的工作得到了包括通用电气在内的公司的资助，他的技巧包括重复计数。[56]但是新一届政府认为，举证责任在于监管的支持者。总统在1982年的经济报告中说：“我们没有理由认为政府发出的指令比个人做出的选择更能提高个人的经济福利。”事实上，越来越多的文献表明，监管往往会产生意料之外的负面后果。这一派的早期经典著作是山姆·佩尔茨曼1975年的一篇论文，佩尔茨曼是乔治·斯蒂格勒的门生，他认为安全带法律杀死了行人，因为司机觉得更安全了，因此他们驾驶时往往会做出有更大风险的行为。
1981年2月，白宫召集监管机构的代表在白宫西侧的那座老办公大楼里开会，这是在一座新古典主义寺庙林立的城市里伫立着的古怪的第二帝国风格建筑。会议的主持人是詹姆斯·C.米勒三世，里根任命他领导一个新办公室来完成一项新的任务，这项新任务就是规范监管机构。[57]
律师收到了一份行政命令的副本，要求对拟议的规则进行成本-效益分析，并允许米勒的办公室阻止那些他们认为效率低下的规则。米勒看着律师开始做记录，标出有异议的条目。然后，当他们读到最后一页时，他们看到了里根的签名，他们才意识到其实没有人问他们的意见。这些就是行动的命令。其中一位监管人员放下笔，抬头看着米勒说：“詹姆斯，你还有原始版本吗？”[58]
米勒1942年出生于佐治亚州的亚特兰大，是自由市场运动的产物。20世纪60年代末，米勒还是弗吉尼亚大学的一名研究生，当时那里是芝加哥学派经济学的温床，他编辑了一本主张结束征兵制的文集，引起了轰动。他的学位论文是对航空公司监管的批评，这个课题之所以引起了他的兴趣，是因为他的父亲是达美航空公司的飞行员。这份论文为米勒在尼克松和福特政府中赢得了一份经济学家的工作。当那份工作比他预期的更早结束时，他回到了美国企业研究所，在那里度过了20世纪70年代剩下的时间，他在那里制订计划，运用经济学反对监管。
一个矮胖的南方人却有着洪亮的声音，米勒是自由市场的坚定拥护者。例如，他坚持认为消费者应该可以自由地购买低质量的产品，并将消费者监管的兴起描述为“国家保姆主义”。[59]他还以“接地气”、真诚而闻名，在他的公开讲话中时常夹杂着“见鬼”“讨厌”“做作”等字眼。评论家称他为“米勒淡啤酒”。[60]
戴上印有亚当·斯密微型浮雕头像图案的领带曾是里根派的一种时尚，尤其是在经济学家中，但很少有人像米勒那样虔诚地一直戴着这种领带。1982年夏，米勒出现在纽约的一场活动上，脖子上戴了其他东西。一份联邦通讯报道说，这是18个月来米勒第一次在公共场合没有戴印有亚当·斯密微型浮雕头像图案的领带。[61]
米勒曾目睹卡特政府找到可靠的理由，软化其经济上对监管的反对；他决心改变自己的论调。他说：“在前一届政府中，他们的意愿是好的，但没有人给他们做后盾。”1981年初，一位财政部官员做证说，美国国税局不将其监管规定提交给米勒审查。米勒马上给那位官员打了电话。他说：“我就说这么多，‘现在是早上10点30分，到12点30分，你们每个委员会成员的办公室里都会有一封信，它会让你们承认你们的信息完全错误’。”他是这么说的，财政部也是这么做的。几十年后，米勒回忆起这件事时，仍然非常兴奋，他说：“那就是当时的我，一名年仅37岁的经济学家，却可以告诉那些机构该怎么做事。”[62]
米勒聘请吉姆·托兹担任副主管，负责审查拟议中的监管规定。从福特到卡特执政期间，托兹一直留在政府。他很享受这个角色，他每周工作七天，甚至在往返于位于弗吉尼亚的家的路上都在车上读着那些规定。“我陷入亢奋状态了，伙计，”托兹说，“每次去上班时都是这种感觉。我要做的工作是监管那些监管者。”[63]
米勒于1981年秋离开白宫，担任联邦贸易委员会主席。在卡特执政时期，该委员会一直是监管激进主义的堡垒。米勒告诉我：“我带着火力猛烈的枪走进去，但有一段时间要进行肉搏战。”1982年，联邦贸易委员会西雅图办公室提议召回贝利救生服。这些救生服主要供渔民和深海石油钻井平台上的工人使用，本来是用来让落水的人保持绝缘和漂浮的，但海岸警卫队的一项研究发现，90%的防护服有危及生命的缺陷。在一份之后被媒体报道的内部备忘录中，美国联邦贸易委员会西雅图办公室的一位官员说，该机构的经济研究局已经推迟了召回，并建议说：“如果确实因此发生了死亡事件，那么通过市场力量（例如其在世的继承人提起诉讼）可能就足以解决这个问题。”[64]米勒被带到一个愤怒的国会委员会面前，为经济研究局辩护，证明它提出了“一个相关的问题”。[65]
1984年10月，2岁的乔伊·格里菲斯爬上她祖父的躺椅，从座椅和搁脚板之间掉了下去，导致椅子折叠了起来。由于无法呼吸，她遭受了永久性的脑损伤。[66]格里菲斯的受伤，以及一系列类似的事件，促使美国消费者产品安全委员会在1985年6月发布了“全国消费者警报”，警告人们不要使用躺椅。但是在12月，委员会的工作人员得出结论，委员会不应该要求对已经售出的椅子或新型号的椅子进行修改。据沃伦·普努拉计算得出的数据，目前有4 000万个躺椅被使用，每一个都用了大约10年。设计上的改变可能会防止每年一人死亡，因此，按照该机构在20世纪80年代初采用的每个生命价值100万美元的标准，一次成功召回的效益估计为1 000万美元。按照这个价格，只有在每个躺椅的固定成本不超过25美分的情况下，做出这样的改变才有意义。除了安全警告，普努拉写道：“我们的建议是什么也不要做。”[67]
甚至让整个行业都大吃一惊的是：从1986年10月开始，制造商自愿同意改变椅子的设计。然而，旧的椅子却没有被召回。在1987年，一个18个月大的孩子爬上了加利福尼亚州奥兰治县一家日托中心的躺椅，从座位和搁脚板之间摔了下来，造成了永久性的脑损伤。[68]
政府越来越依赖于成本-效益分析，这意味着像普努拉这样的经济学家对生死抉择有重大的影响。哈佛法学院教授卡斯·桑斯坦是成本-效益分析的主要支持者，也是奥巴马政府的监管官员，他说这一进程加强了民主，因为它有助于“把社会问题转化成揭示各种潜在变数并使所有人都能看清楚的术语”。[69]但成本-效益分析也取代了民主，因为它将经济学家的判断置于政治家的判断之上。政府没有澄清这些决定，而是把关键的选择用委婉的词语包装起来，然后再用数百页晦涩的语言对这些委婉的词语再次进行包装。20世纪80年代，媒体模糊地意识到政府正在做一些新的事情，试图把自己的思想缠绕在生与死的数学题上。在1985年，《纽约时报》向各行各业的人询问他们对生命的定价，其中包括一位解剖学教授，他计算出平均每一个人体所包含的原材料的价格，例如其中包括五磅的钙，价值约8.37美元，还有一名警官做证说，一份雇凶杀人合同的起价约为1万美元。[70]这很有趣，但它并没有详述核心事实：经济学家实际上是在决定是否应该允许躺椅压死儿童，而这个决定取决于政府赋予人类生命的金钱价值。
批评人士继续专注于试图让成本-效益分析消失。1981年，美国劳工联合会-产业工会联合会（AFL-CIO）的一位发言人说：“我们不喜欢任何以人命为代价的东西。”[71]同一年，来自田纳西州的第三任国会议员阿尔·戈尔抨击成本-效益分析是“一种试图削弱政府重要活动的自私企图”。他对经济学家的傲慢态度摇了摇头，问道：“能为预防新生儿先天畸形分配多少资金呢？”[72]批评者阻止了一项要求对所有拟议法规进行经济评估的法律的通过。他们在法庭上也取得了一些成功。例如，在1981年，最高法院驳回了里根政府试图终止褐肺病条例而做出的努力。法院指出，国会并没有要求职业安全与卫生管理局去权衡利益和成本。[73]
法官同样拒绝了其试图将“向公共水道中排放化学物质进行限制”以及“改变客车安全气囊的要求”这两项规定进行撤销的努力。这些规定可能违背了经济规律，但并没有违犯美国的法律。法官甚至命令各机构重新制定新规定。到20世纪80年代末，规则制定的步伐开始反弹。[74]但新规定越来越多地受到成本-效益分析的影响。[75]“可是我们还有什么选择呢？”克里斯托弗·德莫斯问道，他在尼克松年轻时曾协助创建环保局，后来接替米勒成为里根的监管机构的监管者。“抛一枚硬币吗？还是问问通灵板？”[76]毫无疑问，其中存在着理论上的缺陷和不足之处，但是，用卡斯·桑斯坦的话来说，“成本-效益分析的一个显著优势是，我们可以真正地参与其中”。[77]反对成本-效益分析的人拒绝参与进来，就是在让位给其他人来决定制定规则的规则。