一、G20的发展及当前面临的问题与挑战
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促成二十国集团（G20）机制产生的机缘是两场冲击全球的金融危机。[4]1997年的亚洲金融危机使“富国俱乐部”认识到“既有G7/8及更早的国际货币基金组织（IMF）已无力为一个新的全球化金融时代提供金融稳定；同时，需要建立一个既包括既有强国又包括新兴经济体的更广泛和更长期的集团来提供这一全球公共产品”，于是建立了G20财长及央行行长会议机制以共同应对。[5]
而十年后的2007年美国次贷危机则使G7自身沦为金融危机的发源地与重灾区。为尽快恢复本国经济以摆脱危机，发达国家不得不借助新兴经济体的资源和支持，因而促成了G20从部长级会议升级为领导人峰会机制，并由此逐步取代G7/8峰会在讨论国际经济金融事务中所发挥的核心作用。[6]
（一）G20机制20年：治理成果与演进逻辑
按照联合国全球治理委员会1995年在《天涯成比邻》报告中的经典定义，“全球治理”（Global Governance）是指在全球化时代各种各样的个人、团体（公共的或个人的）处理其共同的全球事务的持续过程。这个过程不仅试图调和各种互相冲突的不同利益主体并促成其采取合作行动，还授予公认的团体或权力机关以强制执行力，以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们的利益的协议。[7]下文将借助有效性和代表性两条主线，观察G20作为全球治理平台的演进逻辑，评估各阶段成果并做历史分期。
1.部长会议时期（1999年9月至2008年10月，共9次部长级会议）
G20机制于1999年12月16日在德国柏林成立，由原八国集团（G8）以及包括欧盟在内的另外12个重要经济体组成，形式为非正式财长和央行行长会议，宗旨为在布雷顿森林体系框架内提供一个非正式对话的新机制，以扩大在具有系统重要性的经济体之间就经济、金融核心议题进行讨论并合作，以取得惠及所有人的稳定、可持续的世界经济增长。[8]
G20机制最终成员名单主要考虑了成员国在世界经济中的地位和影响力，以及作为一个会议协调机制的最大容量。[9]这使得G20在代表性以及由此所产生的“国际合法性”（Internationallegitimacy）上较G7/8都有了大幅提升。[10]
但正如有学者所批判的，G20在该阶段仍局限于扮演G7“外围组织”的角色。[11]会议本身即明确规定，G20的创设只是在布雷顿森林体系框架内部提供一个新的非正式对话机制；它只是IMF和世界银行框架内的一种机制。它所发布的联合公报也多为长期问题，且并不对实施这些目标所需要推进的具体步骤进行严格规定。以上种种特质共同导致了在成立最初的十年中，G20在国际社会所受关注较为有限，一直笼罩在G7/8的光环之下，因而也无法在全球经济治理中发挥任何主导性作用。[12]
2.危机应对时期（2008年11月至2010年6月，共3届峰会）
2008年G20举行首次全球经济治理峰会，“面临的首要挑战是共同应对金融危机”[13]。而金融危机对各成员国所造成的巨大共同威胁，也迫使各成员国产生更强烈的动机求同存异，弥合彼此间的认知差异与主张分歧，因而大幅提升了机制的有效性。效用的提升反过来又吸引更多国际关注与支持，从而进一步加强了该机制的国际代表性与合法性。[14]
2008年11月14日至15日，20国国家元首齐聚美国华盛顿，一致决心加强合作，共同努力恢复全球增长，实现世界金融体系必要改革。[15]此后，G20告别了上一阶段作为松散、非正式国际组织的状态，转而开始在协调各国政策、应对金融危机方面发挥实质性作用。
2009年，G20做出决议，在2011年之后将成为年度性、制度化的论坛，专注于探讨全球经济议题。作为一个多层次的全球论坛，G20的会议在该阶段已逐步发展、细分为内部与外围两个相互关联的体系。[16]内部机制的细分发展以及外围配套机制的逐步完善被认为是G20机制成熟化、规范化的重要特征。
3.预防机制转型时期（2010年11月至2015年11月，共7届峰会）
在危机应对期之后，随着G20治理效用的逐步显现，世界经济开始恢复、发展，应对危机的紧迫性随之下降，大国/主要经济体间的差异和矛盾重新凸显。与此同时，表现出较强治理能力与潜力的G20机制则相应地从“应激性”、“救急性”向预防性常规机制转型。成员国以及国际社会希望G20在完成逐步治愈全球危机创伤的基础上，进一步为未来全球性经济危机的预防工作做出新的机制性贡献。
在该阶段，G20在国内政治治理、审议结果、方向确立、决策和承诺、承诺落实、全球治理制度建设等细分领域不断形塑共通理念，强化国际社会的凝聚力，并逐步打造出一个有更强代表性、认可度和高效性的全球治理网络。[17]圣彼得堡峰会后，G20的议题和目标也变得更加广泛，除了关注中长期全球经济增长的质量外，也加入了气候变化、反腐败、就业、联合国千年发展目标等新议题。[18]
4.“新全球化”时期（2016年9月至今，共4届峰会）
在危机应对期与之后的预防转型期，以中国为代表的发展中国家，凭借较有效的经济刺激政策以及对国际社会“公益”的切实维护，已经逐步超越美欧传统发达经济体，而成为拉动世界经济复苏、增长的主要引擎。[19]而中国等新兴经济体对大宗商品的巨大需求，也带动世界经济快速增长。这些不仅导致了世界经济力量对比与总体格局的变化，而且使国际社会对中国等新兴经济体进一步改革G20机制充满期许。[20]
这些期许集中体现在2016年杭州峰会的共识上：在贸易领域，各国达成《G20全球贸易增长战略》，共同声明反对贸易保护主义，推动尽快实施世贸组织《贸易便利化协定》；在投资领域，达成《G20全球投资指导原则》；在金融领域，达成《迈向更稳定、更有韧性的国际金融架构的G20议程》；在发展领域，各国就推动包容与联动式发展、推动落实2030可持续发展议程达成共识；在创新领域，峰会首次将“创新增长”纳入G20核心议题并就“G20创新增长蓝图”达成共识；在结构改革方面，杭州峰会完成了G20结构性改革的顶层设计；确定了结构性改革的九大优先领域和四十八条指导原则，制定了衡量改革进展和成效的指标体系。[21]
尤其难能可贵的是，在中国的推动下，G20机制不仅致力于推动全球发展事业的前进，更自觉将自身议程与联合国可持续发展目标（SDG 2030）对接，以推动全球包容、联动式发展，使经济增长更加公平公正地同时普惠发达国家和欠发达国家。在杭州峰会上，G20机制不仅首次将发展问题置于全球宏观政策框架的突出位置，而且也首次就落实SDG 2030制订出有一定可操作性的集体行动计划。[22]对此，国际社会普遍认为，G20推动落实SDG 2030是一项“双赢”的选择：一方面，落实SDG 2030不仅可以为G20整合其发展议程提供难得的契机，而且有助于推动G20成功转型为全球经济治理的长期性平台；另一方面，G20杭州峰会在推动国际社会落实SDG 2030上迈出了关键的第一步，对推动愿景的全面实现具有开创和引领意义。[23]
面对西方所推动的“旧”全球化缺乏动力和国际合法性的困局，日益走近国际舞台中心的中国在十八大以后提出了一系列有关全球治理的新方案、新思路。正如中国国家领导人所指出的，所谓“新全球化”的目的就是构建人类命运共同体，也就是建设一个持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。[24]对G20机制而言，在历经危机应对期、危机预防转型期之后，以杭州峰会的召开为标志，转向推动世界经济的“新全球化”，即“让经济全球化进程更有活力、更加包容、更可持续”。而在这一历史进程中，正如习近平所强调的，中国“要主动作为、适度管理，让经济全球化的正面效应更多释放出来，实现经济全球化进程再平衡。我们要顺应大势、结合国情，正确选择融入经济全球化的路径和节奏；我们要讲求效率、注重公平，让不同国家、不同阶层、不同人群共享经济全球化的好处”[25]。
（二）全球治理的最新困境
习近平主席2017年12月28日在人民大会堂接见回国参加2017年度驻外使节工作会议的全体使节时指出：“放眼世界，我们面对的是百年未有之大变局。”[26]而这一变局给人们最直观的感受就是“世界已经步入更加动荡的多事之秋”[27]。
1.低速增长的新常态
全球经济发展总体趋势为低速增长，新的危机和风险却在上升。[28]2019年1月24日的英国《经济学家》杂志专门创造了一个新词“慢全球化”（Slowbalisation），以概括当前及未来全球经济与全球化的基本特征与趋势。[29]布鲁金斯学会（Brookings Institution）与英国《金融时报》编制的跟踪指标的最新数据显示，自2018年秋季以来，发达经济体及新兴经济体的情绪指标和经济数据都在持续恶化，全球经济已进入“同步放缓”（synchronised slowdown）阶段，且2019年也难见逆转。[30]至于全球经济放缓的原因，世界贸易组织（WTO）认为是“贸易冲突的持续威胁削弱了预期”；而经济合作与发展组织（OECD）也同样直言不讳地指出：“2019年的全球经济放缓就是由贸易战所导致。”[31]
G20峰会机制在2008年成立之初，曾在引领世界摆脱危机、提振信心等方面发挥重大作用。然而近年来其对各国经济政策的协调作用呈现一定的下降趋势。
2.争夺存量的新博弈
在全球经济增长趋缓的背景下，各国都倾向于加紧“多分蛋糕”，而不是想办法“做大蛋糕”。各国都试图从现有的经济增长中攫取更多份额，而非通过加强合作等手段促进全球经济的全面复苏与可持续增长。包括世界第一经济体美国、本届峰会东道国日本在内，发达国家大多谋求通过修改全球经济治理的游戏规则，以便从现有的经济存量中进行利益再分配，占有更大份额。[32]譬如，美国当前所奉行的贸易保护主义，其执行力度便是“冷战”结束以来所罕见。[33]
3.科技外溢的新效应
科技革命尽管有力提升了全球生产力，但由此在收入分配方面造成的新鸿沟未能有效弥合，于是在发达国家产生新的国内矛盾，同时还向国际社会外溢。
近年来，权力政治、霸权护持、地缘争夺、资本扩张等传统因素，在网络、大数据、生物等新兴技术的冲击下，科技创新发展、全球性问题的增多与扩散、非国家角色地位上升、思想观念的多元化发展等新因素交织，导致国际进程中各种变量的结构发生了重大变化。[34]这些变化给全球治理及其重要平台G20机制带来新挑战。[35]而最根本的肇因则根植于全球主要经济体的国内治理困境与矛盾。以美国为例，科技革命一方面带动新的经济增长模式，催生新的利益集团，但同时也“创造性破坏”了旧有的经济结构和附着其上的利益集团，从而引发新的社会矛盾和政治冲突。正如张运成所指出的，美国的经济呈现典型的“二元结构”特征，即一方面以硅谷为代表的创新驱动型经济为美国经济发展、全球霸权护持提供强劲动力。但另一方面，美国创新经济与传统制造业各走各路，渐行渐远，导致经济社会陷入结构性困境。与创新经济竞争力全球领先相比，美国传统经济由传统制造业和低端服务业构成，竞争力弱，无法提供优质岗位，遂不得不寻求政府高关税保护。“二元经济”壁垒森严，传统经济释放出大量过剩劳动力无法被创新经济吸收。可见，特朗普当选总统及其政策的国内转向，正是美国经济“二元结构”在政治上的真实反映。该困境也并非美国所独有，其他西方国家也不同程度地受其制约。[36]
4.世界秩序的新乱象
近二三年来，世界秩序出现了新的乱象。在国际层面，英国脱欧对英国、欧盟/欧洲乃至全球经济和金融体系都产生了远超此前预估的巨大冲击；乌克兰与俄罗斯在刻赤海峡的对峙激化了乌俄、俄欧、俄美、俄—北约矛盾；面对更加动荡的中东局势，美既插手中东事务又不想陷入泥潭的模棱两可态势将使中东乱象加深，难民危机、伊朗核危机、巴以冲突等问题的解决前景更加黯淡。[37]
在国家层面，右翼政党执政在不少欧洲国家特别是东欧国家已然成风；而在欧洲的核心地带，起源于法国的“黄背心”运动正延续和放大欧洲各国的排外和孤立主义现象，并向欧洲其他国家、世界其他地区蔓延；由难民、移民问题所引起的矛盾和冲突此起彼伏；防不胜防的“独狼”式袭击正利用最新科技给无辜平民造成巨大杀伤。[38]
5.小结：全球治理正面临四大“赤字”的威胁
2019年3月26日，习近平主席在巴黎出席中法全球治理论坛闭幕式并发表重要讲话，明确提出四大“赤字”：治理赤字、信任赤字、和平赤字和发展赤字。[39]而前文中所归纳的全球治理所面临的最新困境与之不谋而合。在发展领域，“低速增长”是当前以及未来一段时期内世界各国必须直面的现实问题。“存量争夺”的背后本质上是国与国之间的“信任赤字”。高科技发展所带来的非预期负面后果，暗示人类需要消除国内与国际层面的治理赤字，使科技发展所带来的巨额红利能够普惠到一国之中不同阶级、工种的民众，同时也相对公平地普惠各个国家，而非为某一特定利益集团或国家集团所把持，从而在国内社会和国际社会造成新的不公与贫富“两极分化”。而种种乱象、血腥冲突无不警示世人，国际社会必须对“和平赤字”给予高度关注。正如习近平主席所指出的，国际社会只有坚持公正合理、互商互谅、同舟共济、互利共赢的原则，才能破解上述“赤字”，达致大治。[40]而在破除上述四大“赤字”的过程中，作为全球治理重要平台的G20机制能发挥何种作用？当前它又面临何种挑战？
（三）当前G20峰会机制所面临的挑战
在G20峰会机制发展的早期阶段，正如约翰·科顿等学者所总结的，围绕它在全球治理模式和成效方面的批评可归纳为“多余论、拒绝论、强化论、替代论、衰退论”五大类。[41]而近年来，随着反/逆全球化、民粹主义、孤立主义、贸易保护主义等思潮的兴起，以及大国间结构性矛盾的上升，全球治理面临新困境，G20机制也同样面临新挑战。
1.G20峰会的国际影响力陷入低潮，沦为“清谈馆”的风险在增加
这首先是由G20机制自身性质和组织形式所固有的缺陷所造成的。G20内部存在三个组合：一是G7，就世界经济和金融面临的主要问题在发达国家内进行协调；二是金砖国家组织，在G20期间也将就重大国际议题协调立场；三是中等国家或者中等强国组成的称之为“MITKA”的集团，成员包括墨西哥、印尼、土耳其、韩国和澳大利亚。它们游离于前两者之间，希望“抱团取暖”，增加发言权。[42]
因此，G20具有先天的临时性、非正式性和不稳定性，譬如三个集团间权力不均衡、缺乏凝聚力、合力不足等。这些特性又共同导致了G20的低效性，如议程的泛化等。[43]峰会本身作为一个松散的国际论坛，其能否形成合议、公报本身依赖于出席该次峰会的首脑们能否达成共识；不仅效率不高，而且每年的公报内容也因为参与方数量较多而较为庞杂。此外，即便达成共识并发表公报，也不能对签署国未来的行为构成任何实质性约束。
峰会创始初期，目标明确，就是为了应对2008年经济危机，且各国政策储备手段也相对充足。而十一年后的今天，各国能够使用的政策抓手已经用尽，其效果还在逐年递减；而刺激经济发展和协调各国立场的新手段尚未成熟。
更重要的是，国际社会近年来受美、英等强国的影响和带动，民粹主义、贸易保护主义、新孤立主义在多国抬头，更削弱了作为多边全球治理架构的G20的影响力，使它作为“全球经济治理首要平台”的作用遭遇空前淡化，难以维系。譬如，欧美国家对G20重视度已经大幅降低。欧盟内部的分裂更使其仅关注与自身有关的议题，而忽略全球治理。而日本则希望借2019年大阪峰会为2025年大阪博览会预热、铺垫，遂提出“社会5.0”概念。[44]博览会主题是“构建未来社会，想象明日生活”。显然，日本在议题设定上旨在把峰会的主题引入国内公共事务管理，而非G20职责所在的全球治理领域。[45]
G20创始之初，中国对其功能地位也做出了较高的估计，认为西方已经整体衰落、全球治理正出现新转折。而现在来看，美国其实并没有衰落。过去十年，是中美共同崛起的十年。G7中除了美国之外的6国以及俄罗斯、巴西在全球经济大盘中衰落，所占比例总共降低9%。这个多出来的9%份额，被中美所取代。中国所占全球经济的比例上升尤其明显，可见中国的确是在快速崛起。但美国占全球经济总额的比例并未变化，可见美国并未衰落。[46]
然而，依旧保有全球第一大经济体地位的美国，在特朗普时代，对全球治理、G20峰会的认知、立场和行为都产生了质变。在峰会初创时期，美国总体上仍奉行国际主义，强调双边及多边合作。但近两年来，特朗普政府调整美国对外总体战略，奉行“国家主义”，强调“美国也是民族国家（nation state）”，其国内甚至出现了“抛弃G20”的声音。初创时期，美国尚能放下身段，为寻求合作而适度让权、放权；但现在随着美国经济的复苏，特朗普政府正谋求从多边国际组织中“强行收权”；如不答应，则以“退群”回应。[47]
美国保守主义势力在国内事务中历来主张“小政府、大社会”。现在的特朗普共和党政府正使该偏好加速外溢到国际社会和全球治理中，因而削弱、制约了G20这类依赖各国政府通力合作的全球治理平台的影响与效用。2019年年初，特朗普政府在有关美国经济事务的多次表态中，点明了三家国际经贸组织作为其制定经济政策时的参考重点，包括WTO、OECD和APEC，但没有G20。这也进一步说明G20峰会机制不受特朗普政府的重视。[48]
综上所述，尽管中国等国家已做出种种努力，试图“让二十国集团成为行动队而不是清谈馆”[49]；但由于种种结构性客观因素的存在，当前峰会沦为“清谈馆”的风险正在增加。
2.G20峰会沦为大国博弈“角斗场”的风险在增加
自2018年上半年以来，受中美两国贸易摩擦加剧的负面冲击，G20在沦为“清谈馆”的同时，又平添了沦为大国角力之战场的风险。[50]
2018年，中美两国在另一重要跨区域多边主义平台亚太经合组织（APEC）峰会上的拉锯战，以及由此导致的大会共同宣言流产，给当年的G20峰会敲响了警钟。[51]也正是鉴于对大国拉锯战对多边协调平台巨大损伤的防范与规避，在APEC峰会后不久召开的2018阿根廷G20峰会上，中美两国以及国际社会都做出了一定努力，避免同类事件的再次发生。[52]
然而即便如此，在阿根廷峰会上所暴露出来的中美矛盾与分歧，依然成为会内会外的舆论焦点。从国际媒体的报道量来看，全球对中美关系的关注远远压制了对峰会本身议程的关注，且认为阿根廷G20峰会“已经变成了中美战略与经济摩擦的协调平台”[53]。在经贸摩擦之外，美国在台海、南海的行动，以及特朗普政府出台的“印太”地缘战略也对中美关系的稳定性造成冲击，从而增加了两国在G20等多边框架内的竞争强度。[54]为此，中国有必要调整其对G20未来峰会的预期与策略。